Adempimenti anticorruzione nelle scuole: la “grazia” dell’ultimo minuto

Oggi 31 gennaio è fissato il termine di scadenza per l’approvazione dei Piani anticorruzione per le amministrazioni pubbliche.

Le istituzioni scolastiche, in via ufficiale, avevano più volte sollecitato un intervento chiarificatore istituzionale, che intervenisse a dirimere i dubbi di applicabilità della disciplina alle realtà scolastiche, specie per quanto concerne la possibile coincidenza tra Responsabile Anticorruzione e dirigente scolastico.

Il 29 gennaio, l’Associazione Nazionale Presidi riferiva con questa nota di un incontro in sede ministeriale che avrebbe indicato come non obbligatoria la redazione del PIano Anticorruzione da parte delle scuole, e il differimento dell’approvazione del Piano Trasparenza al 31 agosto.

Oggi, la nota ministeriale emanata proprio l’ultimo giorno disponibile per la redazione dei Piani, prende atto delle difficoltà concrete delle scuole nella completa applicabilità della legge anticorruzione con tutti i correlati adempimenti, e anticipa una nota aggiuntiva, in via di preparazione, al Poiano Nazionale Anticorruzione, che sarà diretta espressamente alle Istituzioni Scolastiche.

La nota continua disponendo che gli Uffici Scolastici regionali si astengano dal fornire indicazioni ed assumere iniziative fino all’approvazione di questo atto.

Non viene nella nota, in realtà, indicata chiaramente una sospensione dell’obbligo di apporvazione dei Piani (Anticorruzione e Trasparenza) nè indicato un termine di differimento.

A norma di legge, le scadenze che cadono oggi andrebbero rispettate anche per le scuole, nonostante le velate indicazioni ministeriali dal tenore dilatorio e non prescrittivo, giunte l’ultimo giorno utile anche se il problema era stato sollevato da molti mesi.

L’inibizione nei confronti degli Uffici scolastici regionali dal’assumere iniziative sembra significare, tuttavia, che il mancato adempimento non causi rilevanti conseguenze.

Una modalità che sembra cozzare contro i principi di certezza del diritto, la corretta organizzazione degli uffici, la programmazione degli adempimenti.

 

Attività di formazione e legge anticorruzione: limiti più elastici

Dalla legge anticorruzione (legge 190/2012) fino alla recente pubblicazione del Piano Anticorruzione, il legislatore ha previsto per le pubbliche aministrazioni numerosi adempimenti in tema di formazione del personale, più volte reiterati e sorretti dalla previsione di sanzioni in caso di inottemperanza.

Le pubbliche amministrazioni, da anni sottoposte ad un regime di severo conntenimento della spesa, si sono trovate nella difficoltà di contemperare le nuove esigenze formative con i limiti di spesa, come quello disposto dal comma 13, art. 6, D.L.n 78/2010 in base al quale “A decorrere dall’anno 2011 la spesa annua sostenuta dalle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica aministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, per attività esclusivamente di formazione, deve essere non superiroe al 50% della spesa sostenuta nell’anno 2009“.

Sulla base di qeusta preclusione, il comune di Pellegrino Parmense ha inoltrato richiesta di parere alal Corte dei Conti, sezione di controllo dell’Emilia Romagna; a riscontro della richiesta, con deliberazione 276 del 20 novembre 2013, la Corte si è espressa nel senso della non applicabilità di questi vincoli alla materia della formazione obbligatoria in tema di anticorruzione.

Il parere riportato effettua una ricognizione accurata degli obblighi formativi in capo alle amministrazioni, introdotti dalla legge anticorruzione e dagli atti correlati, ricordando:

 – che sia il comma 8 che il comma 10 dell’art. 1 della legge 190 impongono al responsabile anticorruzione di definire ogni anno procedure appropriate per la formazione dei dipendenti nelle aree a rischio, provvedendo direttamente ad individuare il personale destinatario;

 – che il comma 44 del medesimo articolo prescrive che le amministrazioni organizzino attività di formazione del personale per la conoscenza e l’applicazione corretta dei codici;

 – che il Piano Nazionale Anticorruzione, recentemente approvato, dispone che le pubbliche amministrazioni debbono programmare interventi formativi adeguati, di livello sia generale che specifico;

 – che lo stesso Allegato 1 (strumento di analisi e articolazione dettagliata del PNA) ricorda che la formazione riveste un’importanza cruciale nell’ambito per la prevenzione della corruzione, diffondendo valori etici e principi di comportamento eticamente e giuridicamente adeguati;

 – che il comma 8 e il comma 12 dell’art. 1 della citata legge anticorruzione prevedono forme accentuate di responsabilità per i dirigenti e il responsabile anticorruzione per l’inosservanza dell’obbligo formativo nei confronti dei dipendenti.

La Corte dei Conti in conclusione, verificata la obbligatorietà più volte richiamata dal legislatore in tema di formazione e anticorruzione, ritiene legittimo derogare sul punto al tetto di spesa pervisto dal DL 78/2010, pur ritenendo comunque necessario prevedere adeguate forme di contenimento della spesa, se possibile, come il ricorso alla formazione interna.

Nel rammentare che la giurisprudenza non ha nel nostro ordinamento forza di legge ma valore di intepretazione, sia pur privilegiata, questa apertura rende possibile comunque di adottare progetti formativi anche in deroga alle rigide limitazioni della spesa. E’ raccomandabile l’attenzione a forme di motivazione che diano conto quindi dei pareri giursprudenziali e del bilanciamernto degli interessi e delle prescrizioni così come susseguite nel tempo (come effettuato del resto dalla stessa Corte sul punto).

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Incompatibilità, part-time e attività consentite: dal PNA qualche interpretazione interessante

Con la deliberazione n. 72 dell’11 settembre la CIVIT ha approvato il Piano anticorruzione. Un lavoro complesso e dettagliato, comprensivo di numerosi e analitici Allegati e Tabelle.

Il Piano e gli allegati intervengono su diverse materie, essendo le stesse state trattate anticipatamente sia dalla legge anticorruzione che dai provvedimenti attuativi, su tutti il Decreto “Trasparenza” (D. Lgs. 33/2013), il Decreto sulle incompatibilità/inconferibilità (D. Lgs. 39/2913) e il nuovo Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (DPR 62/2013).

I nuovi documenti contengono anche interessanti approfondimenti in tema di incompatibilità.

I criteri generali preventivi

L’allegato 1 ribadisce quanto prescritto dal comma 5 dell’art. 53 del TU 165/2001 (disposizione cardine in tema di incompatibilità), e cioè che le pubbliche amministrazioni debbono stabilire autonomamente i criteri generali per governare la complicata materia delle incompatibilità, criteri che debbono poi essere seguiti pedissequamente nell’istruttoria (con esiti positivi o negativi) delle autorizzazioni. Il testo del comma 5 (modificato dalla legge 190) recita: “in ogni caso, il conferimento operato direttamente dall’amministrazione, nonché l’autorizzazione all’esercizio di incarichi che provengano da amministrazione pubblica diversa da quella di appartenenza, ovvero da società o persone fisiche, che svolgono attività di impresa o commerciale, sono disposti dai rispettivi organi competenti secondo criteri oggettivi e predeterminati, che tengano conto della specifica professionalità, tali da escludere casi di incompatibilità, sia di diritto che di fatto, nell’interesse del buon andamento della pubblica amministrazione o situazioni di conflitto, anche potenziale, di interessi, che pregiudichino l’esercizio imparziale delle funzioni attribuite al dipendente”.

Predeterminare i criteri è obbligo delle singole aministrazioni, e, purché svolto nel rigoroso riseptto delle disposzioni normative, può agevolare e conferrie uniformità nel momento delle decisioni da assumere; la vasta giurisprudenza in materia può aiutare molto nella redazione dei criteri, anche esemplificando le svariate casistiche.

Come indicato dalla pag. 40 del PNA, l’adozione dei criteri generali è cosa diversa ed autonoma rispetto ai singoli decreti ministeriali sulle incompatibilità.

Le autorizzazioni in caso di part time

Quanto disposto dall’articolo 5 fa desumere che l’autorizzazione debba essere richiesta anche in caso di part time. La precisazione è utile perché il comma 6 del medesimo art. 53 esclude dalla applicabilità delle successive norme (quelle relative alle autorizzazioni) una serie di attività specifche, ed anche l’impiego prestato al di sotto del 50%.

Ebbene  la CIVIT, rispetto alle ipotesi di attività compatibili, espressamente rammenta quelle elencate dal comma 6, punti da a) a fbis) come attività già a priori considerate compatibili dal legislatore, ma non ricomprende tra queste il part time, anzi, a proposito di questo, a pag. 48 ricorda alle singole amministrazioni (ai sensi del comma 58bis dell’art. 1 della legge 662/1996) che dovranno intervenire decreti ministeriali per indicare le attività incompatibili con il lavoro pubblico anche per i dipendenti in regime di part time. Questo depone ad ulteriore conferma che il conflitto di interesse è canone operante per tutti, anche per i lavoratori part time; dunque è evidente che deve essere il datore di lavoro a verificare il conflitto, e lo può fare solo in sede di autorizzazione.

Anche la giurisprudenza, lo ricordiamo (Consiglio di stato sent. 6586/2012), ha ritenuto soggetta ad autorizzazione e valutabile negativamente in sede di conflitto di interesse l’attività esterna svolta da un dipendente in regime di part time.

Le autorizzazioni e le comunicazioni nel caso delle attività consentite

Nel trattare dell’istruttoria circa il rilascio delle autorizzazioni per le seconde attività, la CIVIT opera una certa apertura in tema di incompatibilità, invitando a porre estrema attenzione nella materia tenendo conto che   “talvolta lo svolgimento di incarichi extra-istituzionali costituisce per il dipendente un’opportunità, in special modo se dirigente, di arricchimento professionale utile a determinare una positiva ricaduta nell’attività istituzionale ordinaria, ne consegue che, al di là della formazione di una black list di attività precluse” (ricordiamo, da inserire nella predisposzione dei criteri generali di cui sopra) “la possibilità di svolgere incarichi va attentamente valutata anche in ragione dei criteri di crescita professionale, culturale e scientifica nonché di valorizzazione di un’opportunità personale che potrebbe avere ricadute positive sullo svolgimento delle funzioni istituzionali ordinarie da parte del dipendente”.

Viene riconosciuto quindi, forse per la prima volta, un principio di favore verso il dipendente che tenta di accrescere la propria professionalità, muovendosi dal rigido e vetusto concetto di fedeltà alla Nazione a favore di un più professionale approccio di apertura ed elasticità.

Nell’Allegato 1, inoltre, la CIVIT ricorda che i casi di esclusione dal regime di autorizzazione, elencati dall’art. 53 comma 6 lettere da a) a fbis), non sono soggetti né ad autorizzazione né a comunicazione poiché sono già valutati come compatibili dal legislatore.

Per quanto riguarda il solo obbligo di comunicazione, tuttavia, dobbiamo ricordare che c’è un obbligo di riguardante tutti gli incarichi retribuiti, anche quelli “consentiti”, contenuto nell’art. 6 del Codice di comportamento; riteniamo che tale obbligo di comunicazione non sia stato superato e sia effettivamente in vigore anche per le attività consentite.

La CIVIT chiarisce che debbono essere comunicati anche gli incarichi gratuiti, ma solo se connessi all’attività istituzionale: una novità interessante, per cui gli incarichi gratuiti svolti al di fuori dell’orario di lavoro e del tutto eterogenei alla propria funzione, si chiarisce, non debbono essere comunicati.

Questa nota interpretativa alimenta i dubbi, sempre presenti, in tema di incompatibilità: proprio pochi mesi fa la Cassazione (n. 20857 del 26 novembre 2012) confermò il licenziamento di una dipendente regionale che svolgeva attività di commessa, nel negozio di famiglia, in maniera del tutto gratuita. Una ipotesi che per la CIVIT si sarebbe definita probabilmente legittima.

Approvato il Piano Nazionale Anticorruzione

E’ stato approvato il Piano Nazionale Anticorruzione.

Ne danno notizia sia la CIVIT che il Ministero per la Pubblica Amministrazione e Semplificazione.

Per motivi sconosciuti, il documento principale (sono disponibili anche degli allegati) si intitola “Proposta di Piano Nazionale Anticorruzione”. La deliberazione n. 72 della Civit, comunque, specifica che si tratta dell’approvazione definitiva del Piano.

Conferenza Unificata: pubblicata l’intesa in tema di anticorruzione

E’ stato finalmente reso disponibile (qui il testo) il testo dell’intesa aggiunta in tema di anticorruzione e come disposto dalla legge 190/2012  (art. 1, commi 60 e 61) raggiunta nella Conferenza Unificata Stato Regioni.

L’intesa è del 24 luglio, ma il testo è disponibile solo da pochi giorni.

Ricordiamo che le disposizioni dell’intesa, che sarebbero dovute intervenire in realtà entro la fine di marzo, sono rivolte solo alle Regioni, agli enti locali e alle strutture sanitarie pubbliche.

Le novità operative recate dall’attesa intesa sono poche e di relativa rilevanza, tuttavia talora recano modifiche/innovazioni non inserite nei testi di legge analizzati.

Di seguito le disposzioni recate (sottolineate le novità più evidenti):

Responsabile Anticorruzione-Trasparenza

Come più volte ribadito in varie sedi istituzionali, le figure debbono essere tempestivamente nominate (ove con ritardo non si sia ancora provveduto) e le nomine debbono essere comunicate alla CIVIT e pubblicate sul sito web istituzionale.

Le due figure possono essere distinte, ma debbono operare, in questo caso, in stretta sinergia e coordinazione.

Per le Regioni, enti di rilevanza costituzionale dotati di due organi collegiali espressione di volontà popolare, Giunta e Consiglio, possono prevedersi due figure distinte, ovvero due responsabili anticoruzione e due responsabili trasparenza appunto per la Giunta e per il Consiglio. Questa disposzione, che sembra nuova a chi scrive, si basa su un assunto singolare: senza voler disquisire degli organi di rilevanza costituzionale (tra i quali la dottrina dominante non annovera le Regioni) le Regioni sono infatti organi “rilevanti” costituzionalmente come lo sono i Comuni e le tanto vituperate Province (ancora per poco forse), e  anche gli enti locali sono dotati di un organo esecutivo e di un organo dal potere normativo, ovvero Giunta e Consiglio (a proposito, la Giunta è espressione della volontà popolare solo in forma mediata dal Presidente, eletto dai cittadini, essendo il solo Consiglio l’organo rappresentativo).

La vera differenza assunta a elemento discretivo è forse la potestà legislativa, regionale ma non degli enti locali, che esercitano la sola potestà normativa secondaria. Possono essere individuati, nei rispettivi Piani (anticorruzione e trasparenza) dei referenti di ausilio ai Responsabili.

Viene consentito per gli enti di minori dimensioni (non vengono indicati paramertri di riferimento) in via eccezionale, che i Responsabili di Uffici Procedimenti Disciplinari (indicati, per amor di acronimo, U.P.D.) possano con il Segretario anche se lo stesso sia Responsabile anticorruzione, nonostante il parere contrario della circolare n. 2/2013 Funzione Pubblica e della CIVIT. La Conferenza assicura comunque attenzione per la stipula di convenzioni tra enti al fin di non far coincidere queste figure così delicate.

Nelle ASL e istituti ospedalieri è il Direttore Generale il. Responsabile della approvazione dei PIani Anticorruzione e Trasparenza.

Piani Anticorruzione e Trasparenza

I Piani vanno approvati entro il 31 gennaio 2014, e poi entro il mese di gennaio di ogni anno. Trattasi di una deroga alla legge, che disponeva il termine del 31 marzo 2013, successivamente definito prima ordinatorio e non perentorio dalla CIVIT, infine prorogato al 31/01/2014 già nella circolare Ministero Semplificazione 2/2013 (tale termine vale dunque per tutte le amministrazioni, non solo locali). Ennesima dimostrazione, questa, del potere di deroga alla legge primaria assunto da parte di organismi secondo la gerarchia delle fonti non dotati di potere legislativo (Civit, Conferenza Unificata, circolari ministeriali).

Non solo: viene previsto che qualora il Piano Nazionale non venga approvato dalla CIVIT entro il 30 settembre (e ad oggi non risulta ancora approvato), le parti possano incontrarsi per rivedere la scadenza dell’obbligo di pubblicazione. Viene così disposto che in caso di ritardo nell’approvazione del Piano Nazionale, gli enti locali e territoriali possano derogare al termine del 31 gennaio, possibilità ad oggi non consentita per le altre amministrazioni.

*** (IL PNA è stato approvato l’11 settembre)

I pIani debbono essere pubblicati sul sito web istituzionale (tale pubblicazione per gli enti locali sostituisce anche l’obbligatoria comunicazione alla Regioni di appartenenza) e comunicati al Dipartimento Funzione Pubblica; il Piano Trasparenza va inserito nell’apposito spazio del sito web della CIVIT.

Il Prefetto, previa intesa, svolge suporto e assistenza nei confronti degli enti locali riguardo alla predisposizione dei singoli Piani.

Rotazione di dirigenti e funzionari in aree a rischio

I piani devono definire criteri di rotazione delle figure di vertice delle aree a rischio: gli incarichi debbono essere comunque portati e termine, e i criteri definiti preia informativa sindacale. Deve essere assicurata la formazione del personale e promossa la mobilità anche temporanea per favorire la rotazione, garantendo comunque la continuità amministrativa, e agevolato il monitoraggio finalizzato alla tutela preventiva di cui all’art. 16 comma 1 lett. 1 quater TU 165/2001 (“provvedono al monitoraggio delle attivita’ nell’ambito delle quali e’ piu’ elevato il rischio corruzione svolte nell’ufficio a cui sono preposti, disponendo, con provvedimento motivato, la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva”).

Codici di comportamento delle amministrazioni locali

I singoli codici di comportamento vanno pubblicati entro 180 gg. dal DPR 62/2013 (Codice di Comportamento), ovvero metà dicembre 2013.

Incarichi vietati ai dipendenti.

Per il nuovo comma. 3 bis dell’art. 53 TU 165/2001, il MInistero Semplificazione con regolamenti propri doveva individuare gli incarichi vietati ai dipendenti pubblici in ragione delle funzioni ricoperte; La Conferenza Unificata (ricordiamolo, entro il marzo 2013, termine stabilito dalla legge 190), avrebbe dovuto definire adempimenti per l’adozione di regolamenti singoli da parte degli enti locali sempre in tema di incompatibilità. A distanza di 4 mesi dala scadenza del termine la Conferenza Unificata definisce gli adempimenti: costituisce un tavolo tecnico presso la Funzione Pubblica con rappresentanti di Regioni ed Enti Locali per definire gli indirizzi, e dal termine dei lavori decorreranno 90 gg. di tempo per gli enti per adottare i propri regolamenti (massimo, comunque, entro 180 gg. dall’Intesa, ovvero fine gennaio 2013).

Trasparenza

L’Intesa, come già ribadito dalla recenter circolare Ministero Semplificazione n. 2, ricorda che le disposizioni inerenti alla pubblicazione dei dati di cui al decreto 33/2013 sono già precettive dall’entrata in vigore dello stesso (20 aprile 2013).

Per quanto riguarda la pubblicazione dei tempi di attesa previsti dall’art. 41 comma 6 per le strutture sanitarie che operano per conto del SSN viene attivato un tavolo tecnico tra Conferenza e Ministero Salute che deve concludere i propri lavori entro 90 gg. dall’intesa, e nel frattempo si indica di pubblicare solo i tempi massimi di attesa.

E’ un ulteriore caso in cui la Conferenza interpreta, diremmo in maniera estremamente restrittiva, la portata di una norma di legge.

Per quanto riguarda invece gli obblighi di pubblicazione dei provvedimenti di cui all’art. 23, viene specificato che gli stessi riguardano solo i provvedimenti conclusivi (il decreto li chiamava, provvedimenti “finali”, per cui sfugge il senso dell’inciso).

Gli obblighi di pubblicazione dei dati in forma aggregata di cui all’art. 24 riguardano, invece, solo le amministrazioni che svolgono tale attività per fini istituzionali (es. uffici statistici) o che le svolgano a fini conoscitivi.

Inconferibilità e Incompatibilità

Le incompatibilità o inconferibilità che riguardino il Segretario-Responsabile antiocorruzione sono contestate dal Sindaco/Presidente di Provincia, e dallo stesso Responsabile negli altri casi.

L’incompatibilità viene superata, come chiarito dallo stesso decreto, con il collocamento fuori ruolo o in aspettativa.

La dichiarazione dell’insussistenza di incompatibilità va resa annualmente; al sorgere della causa di incompatibilità la stessa va immediatamente comunicata.

Le disposzioni valevoli per le ASL si applicano anche alle aziende ospedaliere (come già chiarito dalla CIVIT).

Ai fini dell’applicazione del decreto 39, la figura di direttore dei servizi socio-sanitari è assimilabile a quella di direttore sanitario. Non deve considerarsi incompatibile l’attività del coniuge o parente entro il secondo grado di incaricato direttivo in un ASL regionale se svolta quale medico convenzionato.

La normativa anticorruzione, si nota oper inciso, si sfilaccia sempre più i mille rivoli, adempimenti ulteriori (es. i “tavoli tecnici”), proroghe di termini, interventi correttivi (es. la limitazione delle incompatibilità ai soli incarichi futuri, come previsto da un emendamento al decreto del farecommentato nell’articolo precedente).

 

 

 

Il decreto del Fare blocca le incompatibilità e la Civit

I decreti attuativi della legge 190/2012 (anticorruzione), in particolare il decreto trasparenza (33/2013) e il decreto sulle inconferibilità/incompatibilità (39/2013), a poche settimane dalla entrata in vigore sono stati già soggetti a modifiche, quando ancora fervevano (e fervono) fondati dubbi interpretativi sulla concreta applicabilità.

Fino ad oggi, in applicazione dei poteri conferiti dalla legge 190, la CIVIT, quale Autorità nazionale Anticorruzione, ha emanato numerosi pareri interpretativi sul tenore delle disposizioni, a favore di svariate richieste di diversi enti.

Le intepretazioni suddette potevano dar luogo a fondati dubbi di legittimità relativamente alla gerarchia delle fonti del diritto, dubbi del resto già da tempo sollevati dalla deprecabile abitudine di interpretare norme di legge (a volte contro l’espresso dettato normativo) da parte di funzionari ministeriali che si sostituiscono, di fatto, all’interpretazione autentica di spettanza del solo legislatore.

Tuttavia, le deliberazioni della CIVIT erano state, soprattutto a riguardo dell’interpretazione della legge 190, abbastanza conformi al dettato normativo, di suo piuttosto rigido e comunque di consistente difficoltà interpretativa (oltre che di difficile lettura). 

La deliberazione n. 46/2013 è intervenuta in tempi assai recenti (26 giugno), a proposito della immediata operatività delle norme sulle incompatibilità, ovvero se le stesse dovessero applicarsi anche agli incarichi già affidati oppure trovasse applicazione agli incarichi conferiti successivamente all’entrata in vigore del decreto.

La Commissione ha ritenuto che, riferendosi le norme ad incarichi di durata, non contrasta con i principi di successione delle leggi nel tempo la disposizione per cui anche agli incarichi in corso si applicherebbe il regime delle incompatibilità, obbligando l’interessato ad una scelta. Nel giungere a tale interpretazione, la Civit richiama proprio la legge 190, che avrebbe dovuto prevedere espressamente (come non ha fatto) un differimento di efficacia delle norme sulle incompatibilità, e che inoltre in molti punti (es. art. 9, art. 12) fa riferimento ad incompatibilità sopravvenute nel corso dell’incarico, ammettendo espressamente l’ipotesi di incompatibilità sopravvenuta.

Come del resto fa nell’art. 15, per cui il Responsabile anticorruzione può contestare ipotesi di incompatibilità sopravvenuta (dunque, in corso di incarico).

Una interpretazione pacifica quindi quella della CIVIT, conforme al testo normativo.

Interpretazione però sbugiardata in sede di conversione del c.d. “Decreto del fare”, dove si introduce ex novo una norma riferita al decreto 39 che non solo smentisce completamente le indicazioni precise della Civit, ma le stesse ipotesi disciplinate chiaramente dalla legge anticorruzione, allargando, di fatto in maniera evidente, le maglie del regime delle incompatibilità.

Ecco infatti cosa dispone l’art. 29 ter del testo ancora ufficioso e pubblicato sul sito Leggioggi:

(Disposizioni transitorie in materia di incompatibilità di cui al decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39)  1. In sede di prima applicazione, con riguardo ai casi previsti dalle disposizioni di cui ai capi V e VI del decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39, gli incarichi conferiti e i contratti stipulati prima della data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo in conformità alla normativa vigente prima della stessa data, non hanno effetto come causa di incompatibilità fino alla scadenza già stabilita per i medesimi incarichi e contratti ».

Tutte le disposizioni sulle incompatibilità quindi, comprese quelle riguardanti gli esponenti politici oggi incaricati di uffici passibili di incompatibilità, si applicano solo per il futuro, ovvero per gli incarichi assunti dopo l’entrata in vigore del decreto (4 maggio 2013).

Questa disposizione, passata sotto un generalizzato silenzio ferragostano, riduce di molto l’impatto della normativa anticorruzione, e, letta, insieme agli artt. 54 bis e ter (che ridimensionano in maniera tranciante il ruolo della Civit, e che hannno dato luogo al risentimento, espresso pubblicamente, dello stesso istituto), ridimensiona (è un eufemismo) il ruolo dell’Autorità Anticorruzione.

Ci si permette di sottolineare (chiaramente a titolo personale) che non è il ridimensionamento della Civit che preoccupa (la sostituzione del legislatore operata negli ultimi anni da parte di pareri, direttive, circolari di organismi a ciò nemmeno deputati dal sistema delle fonti è abitudine più volte ritenuta preoccupante) quanto la limitazione netta della portata della legge anticorruzione.

Una elasticità che non riguarda mai i lavoratori di retroguardia, sottoposti ad un regime di controlli, quindi di certosini e spesso farraginosi adempimenti, in un sistema di aumento di burocrazia, minacce di sanzioni (insieme all’ormai ordinario blocco contrattuale) e sfiducia generalizzata nei confronti di chi lavora per lo Stato.

Un beneficio diretto esclusivamente agli incarichi di vertice e agli organi politici, gli stessi che siedono sugli scranni istituzionali di oggi e che, da quegli scranni, decidono di non applicare su se stessi gli obblighi sulle incompatibilità: un sottosegretario amministratore di ente pubblico con incarico precedente al 4 maggio, quindi, potrà continuare ad esercitare ambedue le funzioni.

Attendiamo il testo ufficiale del decreto “del fare”, per darne maggiore contezza, e chiarimenti che definiscano il ruolo della CIVIT, soprattutto in ordine ai nuimerosoi pareri fino ad oggi resi.

Non attendiamo invece gli approfondimenti degli organi di stampa, solerti nell’attacco ai lavoratori, silenti nei confronti dei Governi di larghe intese.

 

La Funzione Pubblica ricorda gli obblighi sulla trasparenza

Con la circolare n. 2 del 2013 il Ministro per la Pubblica Amministrazione Giampiero d’Alia suona la sveglia alle amministrazioni sulla applicazione del decreto trasparenza.

Il D. Lgs. 33/2013, in vigore dal 20 aprile come diretta emanazione della legge anticorruzione, infatti, stenta a decollare; molte amministrazioni, colpevolmente, non ne hanno tenuto conto, e hanno continuato a pubblicare sui siti web istituzionali solo pochi e frammentati documenti, sicché ben poche realtà amministrative hanno attuato la riforma.

Riforma che è stata quasi rivoluzionaria; come ricorda la circolare, infatti:

– quasi tutte le informazioni in capo alle amministrazioni e i documenti prodotti  debbono essere pubblicati;

– è istituito il diritto di accesso civico, diritto gratuito e senza limiti in capo a chiunque, da esercitarsi per esigere la pubblicazione degli atti soggetti a trasparenza, rivolgendosi al Responsabile della Trasparenza o a chi esercita il potere sostitutivo (che va al più presto nominato ove mancante);

– è responsabilità di tutti i dirigenti la corretta pubblicazione dei dati;

– tutte le amministrazioni sono destinatarie della riforma, comprese le società partecipate “per le attività di pubblico interesse disciplinate dal diritto nazionale e dall’UE”, e analogamente gli enti pubblici economici e le autorità indipendenti;

– per le Regioni e gli enti locali le norme sono immediatamente operative, ma saranno seguite da disposizioni di dettaglio da emanare in sede di Conferenza Unificata;

– in particolare, debbono essere pubblicati tutti i dati (persino quelli dei parenti stretti) degli organi politici;

– le nuove norme si coordinano con il Piani Nazionale Anticorruzione (per la prima volta si definisce una data di scadenza, va pubblicato entro il 31 gennaio 2014) e le Linee guida sulla trasparenza (che soggiacciono allo stesso termine);

– sono stabiliti vari gradi di intervento e di responsabilità, definendo i compiti dei diversi organismi coinvolti: Responsabile Anticorruzione e Trasparenza, OIV, Civit,. Dipartimento Funzione Pubblica, A.C.V.P.;

– opera come indubbia agevolazione la “Bussola della Trasparenza”, strumento on line aperto a chiunque che valuta i siti web istituzionali, monitorando lo stato di attuazione della nuova normativa e offrendo inoltre la possibilità di ricorrere ad un sito di prova che consente la valutazione, in tempo reale, del proprio sito;

La circolare rammenta tutto ciò, evidenzia che molti comuni, anche di grandi dimensioni, non hanno ancora neanche iniziato a modificare i siti web nel senso voluto dalla normativa, e ricorda le responsabilità dirigenziali, amministrative e disciplinari connesse agli inadempimenti, schematizzando in un sintetico allegato obblighi e sanzioni.

Un intervento utile e necessario quello di qualche giorno fa, quindi, che tuttavia presenta degli elementi di singolarità, consistenti nel richiamare all’ordine, legittimamente, le amministrazioni sugli adempimenti, e nel contempo sorvolando su atteggiamenti del Governo, nelle vesti di programmatore e legislatore, di fatto non convergenti con la stessa normativa che si ricorda.

E’ il caso delle scadenze: i singoli Piani Triennali, lo ricordiamo avrebbero dovuto essere emanati dalle singole amministrazioni entro il 31 marzo (2013), sulla base del Piano Nazionale della Funzione Pubblica, che tuttavia, autonomamente, si rimanda ad un termine ben più comodo, il 31 gennaio 2014. Lo stesso vale per la Conferenza Unificata, che avrebbe dovuto dettare gli indirizzi per i Piani triennali degli enti territoriali  locali: ancora deve pronunciarsi la Conferenza, e avrebbe dovuto farlo entro la fine di marzo del 2013.

La circolare poi, opportunamente, nel ricordare i (pochi) limiti della Trasparenza, rammenta la tutela della riservatezza, il Codice Privacy e gli orientamenti del Garante come limiti invalicabili, che possono comportare addirittura sanzioni amministrative, penali e obbligo di risarcimento del danno.

Un inciso davvero opportuno, che tuttavia non si concilia con l’atteggiamento tenuto dal Governo nell’emanazione del decreto 33,  atteggiamento di netta discrepanza con le indicazioni del Garante.

Sul testo del decreto il Garante Privacy si espresse, con questo parere  in maniera molto critica, sollecitando numerose riforme ed evidenziando l’illegittimità di alcune prescrizioni, dalla previsione di rintracciabilità dei dati tramite motori di ricerca tradizionali (per il Garante  non proporzionata e irrispettosa della riservatezza) alla durata della pubblicazione dei dati (5 anni in realtà allungabili, definiti termine assolutamente non proporzionato) agli obblighi di pubblicazione dei dati degli organi politici (persino dei loro parenti) e del personale alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, oggetto di specifica richiesta di revisione da parte del Garante in quanto, addirittura, confliggenti con le indicazioni della Corte di Giustizia Europea.

La lettura del parere confrontata con il testo ufficiale del decreto evidenzia come gli allarmi del Garante siano caduti in grandissima parte nel vuoto, da parte di quel Governo che non recepisce le indicazioni allarmistiche del Garante ma, nel contempo, chiede ai suoi funzionari di rispettarne di dettami, rammentando anche le gravi conseguenze in caso di inosservanza.

Un atteggiamento curioso, vero?

Pubblicato su Sinergie di Scuola

 

La Funzione Pubblica emana le Linee guida del Piano nazionale anticorruzione

Il Ministero per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione ha pubblicato le Linee guida per il Piano nazionale anticorruzione; il documento è stato trasmesso alla Civit che, come sappiamo, dovrà approvare la versione definitiva del Piano Nazionale.

Il testo, una volta approvato, sarà da guida per le amministrazioni pubbliche che dovranno (anche se già possono farlo da qualche mese) considerarlo il documento-guida base su cui redigere i singoli piani triennali.

Le Regioni e gli enti locali dovranno conformarsi anche alle appositite linee di indirizzo della Conferenza unificata, che non sono ancora state emanate.

Le linee guida sono disponibili qui.

Da rilevare l’uso frequentissimo della parola “sinergia” e la redazione del documento sulla base di slides su fondo azzurrino.

Nessuno novità “contenutistica” di rilievo rispetto a quanto già ampiamente riportato e commentato deve invece rilevarsi.

Regali ai pubblici dipendenti: è cambiato qualcosa?

In un articolo di marzo, avevamo analizzato il Codice di comportamento dei pubblici dipendenti, in qualche sua misura singolare, con l’avvertenza esplicitata che si trattasse di un testo non ufficiale, licenziato dal Consiglio dei Ministri ma in attesa di pubblicazione e passibile di modifiche.
La pubblicazione è avvenuta di recente, il 4 giugno, con il D.P.R. 62/2013, che entrerà in vigore il 19 giugno. Il testo è dissimile in molte parti da quello circolato in rete (e pubblicato, ahinoi, in vari siti istituzionali) e contiene norme difformi anche in tema di regali, argomento di cui si era parlato (non solo qui, ma soprattutto sui media, visto l’evidente appeal dell’argomento) e su cui conviene tornare.

Senza che, comunque, si immaginino chissà quali cambiamenti nella vita quotidiana dei lavoratori pubblici.

Il divieto di accettare regali non è stato assolutamente opera innovativa del Governo tecnico; era già ampiamente previsto nel previgente Codice di comportamento, risalente al 2000, ma, soprattutto, è un divieto previsto e aspramente sanzionato già dal codice penale (che è del 1930) che punisce severamente la corruzione (art. 318).

A norma del nuovo Codice, possono accettarsi regali di modico valore, e la misura è quantificata espressamente in 150 euro massimi, passibili di diminuzione ove lo stabiliscano le singole amministrazioni. Il testo circolante in via ufficiosa nei vari canali di comunicazione, indicava il limite massimo in 100 euro, suscettibili di aumento fino a 150 dai singoli piani anticorruzione.

Altra novità del testo approvato, è l’esclusione dal divieto dei regali scambiati nell’ambito delle consuetudini internazionali, ipotesi che riguarda a ben vedere le alte cariche dello Stato e gli organi politici.

Vige inoltre, come prescritto anche dal Codice previgente, il divieto assoluto di accettare quasiasi regalo, che sia corrispettivo per l’attività svolta, o comunque provenga da soggetti che possano trarre beneficio da decisioni inerenti l’ufficio o coinvolti nell’attività dell’ufficio stesso, e questo “indipendentemente dalle circostanze che il fatto costituisca reato” (reca quale novità il D.P.R. 62, art. 4 comma 2).

Solo la seconda ipotesi esula dalla fattispecie penalisticamente rilevante, poiché la prima, ovvero accettare regali per svolgere il proprio lavoro, è ipotesi prevista da decenni e si chiama corruzione: l’art. 318 del codice penale appunto punisce il reato di corruzione, disponendo che “il pubblico ufficiale che, per l’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa è punito con la reclusione da uno a cinque anni”.

Rimane vietato, anche nel testo ufficiale, scambiarsi regali tra dipendenti se esistono relazioni di gerarchia tra gli stessi (es. capoufficio e impiegato), fatto salvo il modico valore, che si suppone sia riferibile all’indicazione generale di 150 euro.

E’ importante sottolineare che sia il vecchio testo che il nuovo impediscono di accettare regali dai “subordinati” e ai “subordinati” di offrirne al “sovraordinato” (fatto salvo il modico valore).

Il testo ufficiale elimina una odiosa previsione contenuta sia nel vecchio Codice nel 2000 che nel testo ufficioso circolante fino a qualche giorno fa, ovvero la ricomprensione nel divieto dello scambio dei regali anche dei parenti dei dipendenti (entro il IV grado addirittura per il vecchio Codice, entro il secondo per il testo ufficioso circolato negli ultimi mesi). Viene meno così un divieto ridicolo, che rischiava di comportare effetti paradossali come il divieto di innamorarsi del fratello della collega, poiché qualora lo stesso avesse voluto omaggiare la moglie di un qualsiasi regalo, non avrebbe potuto farlo, mai, pena il licenziamento.

I regali ricevuti in violazione delle disposizioni illustrate dal codice devono essere messi a disposizione (a cura del ricevente) dell’amministrazione per essere restituiti oppure destinati a fini istituzionali (la scelta sembra, in assenza di indicazioni, essere discrezionale dell’amministrazione).
La vigilanza sul divieto relativo ai regali spetta non al Dirigente ma responsabile dell’ufficio; rimane ferma la generale vigilanza del Responsabile anticorruzione sull’osservanza del Codice, ivi compresa la materia dello “scambio” di regali.

Giro di vite, definizione imperitura

In questo articolo, sull’onda emotiva dell’omicidio delle due lavoratrici della Regione Umbria e del feroce attacco mediatico condotto contro i pubblici dipendenti, riportavo link alla mano l’ossessiva ripetizione di un termine odioso, “giro di vite”, a proposito dei commenti al nuovo Codice di comportamento dei pubblici dipendenti.

Codice commentato improvvidamente a marzo dalla stragrande maggioranza dei mezzi di informazione, poiché analizzato dopo l’approvazione in Consiglio dei Ministri, su un testo provvisorio e non ufficiale, e non dopo la pubblicazione dello stesso in Gazzetta Ufficiale, avvenuta mesi dopo peraltro con alcune modificazioni di rilievo.

Tra quei commenti, mancava quello del Ministro del dicastero posto a presidio del pubblico impiego, allora Filippo Patroni Griffi, oggi Gianpiero D’Alia.

Il Ministro interviene oggi, opportunamente, a commento del Codice pubblicato, e nell’impeto di difesa e tutela dei lavoratori che perseguono, fine ultimo insieme al Ministero che li “dirige”, il bene comune, così lo definisce.

Come un “giro di vite”.