Incarichi esterni e comunicazioni: nuovi adempimenti e tanta confusione

Abbiamo tante volte parlato dei mali della legislazione, che, quando manca di chiarezza e di certezza, quando ripete se stessa senza coordinarsi, quando si contraddice, lede uno dei principi cardine della democrazia, ovvero la certezza del diritto; il problema si converte, de plano, su quella che è accusata di essere responsabile dei maggiori mali dello Stato apparato, ovvero la burocrazia.

E’ esattamente il contrario di  quanto denunciato da Angelo Panebianco sul Corriere alcune settimane fa, ove si affermava in maniera singolare (e chiaramente offensiva) che la colpa sarebbe dei giuristi, dei burocrati che godrebbero degli appesantimenti burocratici poiché forma di “controllo sociale”, nell’impossibilità di intervento dei politici.

Esempi come quello riportato di seguito dimostrano come non i lavoratori dello Stato vanno stigmatizzati (almeno, non sempre), tantomeno gli esperti del diritto, che invece vanno ascoltati e valorizzati, insieme ai comunicatori pubblici e ai semplificatori (figure emerse ormai più di dieci anni fa e triturate nel dimenticatoio colpevole di questi anni) prorpio nel momento principe della gestione dei rapporti umani: la produzione delle regole.

Laddove questa funzione sia fallace, i procedimenti si atrofizzano,  i tempi si allungano a dismisura, e i primi a patirne le conseguenza sono i cittadini, destinatari dell’azione amministrativa, e i funzionari, minacciati con ogni sorta di sanzione per la mancata applicazione di norme incomprensibili e destinatari di ogni tipo di colpa per la burocrazia malata.

Il decreto 101, convertito e modificato dalla legge 125, contiene alcune norme davvero “interessanti” nella loro difficoltà applicativa.

Tra queste, quella relativa agli incarichi esterni della Pubblica Amministrazione.

In una sacrosanta ottica di contenimento dei costi, e considerata sia l’esigenza di utilizzare (nonché valorizzare) le professionalità interne, le possibilità di fare ricorso ad incarichi esterni (che sono, come sappiamo, categoria ricomprendente diverse tipologie), viene notevolmente ridimensionata.

Viene modificato prima di tutto, seppur in minima parte, l’art. 36 del D.Lgs. 165/2001: il ricorso a forme flessibili di assunzione viene giustificato da esigenze “esclusivamente” di carattere temporaneo ed eccezionale.

In maniera più stringente, invece, il comma 5 dell’art. 1 del decreto 101, modificato sul punto in sede di conversione, stabilisce che per tutte le amministrazioni pubbliche di cui al conto consolidato individuato dall’ISTAT (ovvero pressoché tutte le amministrazioni) tranne università, enti e fondazioni di ricerca e organismi equiparati e istituti culturali, ed esclusi gli incarichi di studio connessi ai processi di privatizzazione e alla regolamentazione del settore finanziario, la spesa per incarichi esterni non può superare per il 2014 l’80% del limite sussistente per il 2013, e per il 2015 il 75% del relativo parametro riferito al 2014. Fanno eccezione (come da richiamato dl 78/2010 art. 6 comma 7“…le attivita’ sanitarie connesse con il reclutamento, l’avanzamento e l’impiego del personale delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco“.

La lettura del comma 5 pone il primo interrogativo, di merito, diremmo: non rientrano nella limitazione imposta al ricorso agli incarichi esterni la categoria degli “incarichi di studio e consulenza connessi ai processi di privatizzazione e alla regolamentazione del settore finanziario“. La disposizione salva da qualsiasi limite gli incarichi di studio tesi alla “privatizzazione”: se della Pubblica Amministrazione o del pubblico impiego (quello sottoposto a numerosissime eccezioni “pubblicistiche”, dal blocco contrattuale al divieto di fruire dei congedi parentali paterni previsti dalla riforma Fornero, tanto per citarne due), non è dato sapere. Di certo, è una netta presa di posizione favorire gli incarichi esterni tesi ai processi di privatizzazione dell’amministrazione, che vale forse di più (o magari è solo convergente) degli attacchi degli organi di informazione alla Pubblica Amministrazione e ai suoi dipendenti. Gli altri incarichi “salvati” dalle limitazioni sono quelli connessi “alla regolamentazione del settore finanziario”.

Altri interrogativi, questa volta di tipo formale, destano i commi 5 bis, ter e quater del decreto, che, come desumibile dalla denominazione, sono stati aggiunti dalla legge di conversione. Le nuove disposizioni prevedono che tutti i dati inerenti la spesa per gli incarichi esterni (anche a pubblici dipendenti) devono essere trasmessi entro il 31 dicembre 2013, pena la nullità dell’incarico, la responsabilità disciplinare, la sanzione pecuniaria fino a cinquemila euro e la responsabilità amministrativa per danno erariale (sanzioni che si applicano sia per la violazione degli obblighi di comunicazione che per i conferimenti di incarichi effettuati in violazione delle misure di contenimento).

I maggiori dubbi scaturiscono dalla lettura del comma 5bis; la disposizione, sorprendentemente, impone un ulteriore obbligo di comunicazione ma non indica a chi debba essere effettuata la comunicazione. Poiché il successivo comma 5 quater indica una relazione che il Ministero PA deve effettuare alle Camere entro il 31 marzo di ogni anno si desume (senza certezza) che gli stessi dati debbano essere comunicati al medesimo Ministero.

Nella gravità delle conseguenze addossate al responsabile di procedimento per l’omissione, questa mancanza del legislatore appare comunque sorprendente, anche perché la ratio della norma sfugge per altri motivi ulteriori.

Come sappiamo, infatti, gli incarichi esterni non soggiacciono solo a questo obbligo di comunicazione, che sembra introdotto nella assoluta indifferenza della dettagliata normativa sul tema delle comunicazioni (non abrogata nè modificata). Infatti:

l’art. 53 del decreto legislativo 165/2001 prevede che gli incarichi esterni debbano comunicarsi al Dipartimento Funzione Pubblica entro il 30 giugno di ogni anno, compresi i dati relativi ai compensi (comma 14), mentre i compensi degli incarichi ai propri dipendenti debbono essere comunicati al medesimo Dipartimento entro 15 giorni (si presume dall’incarico o conferimento, e compreso il compenso ove previsto), ferma restando la comunicazione al Dipartimento Funzione Pubblica entro il 30 giugno di ogni anno dei compensi derivanti da incarichi percepiti dai propri dipendenti (commi 12 e 13);

 – l’art. 60 del D. Lgs. 165/2001 prevede che ogni anno, entro il mese di maggio, le amministrazioni pubbliche presentino il conto annuale del personale alla Corte dei conti, per il tramite  del  Dipartimento della ragioneria  generale  dello  Stato  ed  inviandone  copia  alla Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento  della  funzione pubblica.

Cosa se ne fa il Dipartimento Funzione Pubblica o il Ministero per la Pubblica Amministrazione di tutti questi dati dal medesimo contenuto trasmessi tre volte l’anno (che peraltro debbono necessariamente essere pubblicati sui siti web istituzionali di ogni amministrazione)?

Ebbene, li comunica al Parlamento: secondo l’art. 53 TU 165/2013, relaziona al Parlamento entro il 31 dicembre di ogni anno; secondo la legge di conversione 125 art. 1 comma 5 quater, entro  il 31 marzo di ogni anno.

Ci troviamo di fronte ad una sovrapposizione di norme non giustificata in alcun modo.

Giova richiamare sul punto quel divieto di aggravio di procedimento, previsto dai principi generali dell’azione amministrativa (art. 1 legge 241/90)  che addossa al responsabile di procedimento (“terrorizzato” in tempi recenti dal legislatore con ogni tipo di sanzione, stavolta addirittura quantificando la “multa” in 5.000 euro massimi), oltre ad ogni tipo di responsabilità, (mancano il pubblico ludibrio, la gogna  e la menzione speciale nel prossimo libro di Rizzo e Stella),una modalità di comunicazione degli incarichi esterni che ha del paradossale.

Il quadro normativo richiamato infatti impone oggi alle amministrazioni che conferiscano incarichi ulteriori di:

 – inserire gli stessi e la relativa spesa nel conto annuale, da comunicare a vari soggetti istituzionali entro il mese di maggio;

 – comunicare gli incarichi eterni, NON SI SA PRECISAMENTE  A CHI, entro il mese di dicembre (pena le gravi sanzioni previste);

– comunicare i medesimi incarichi esterni al Dipartimento Funzione Pubblica entro il mese di giugno ai sensi dell’art. 53 TU 165 sopra richiamato, e comunque entro 15 giorni se trattasi di dipendenti pubblici. Per i soli dati relativi agli incarichi dei dipendenti pubblici, si parla di quattro comunicazioni: conto annuale (entro maggio) dichiarazione dei compensi (entro 15 giorni) dichiarazione complessiva secondo il TU 165 (entro il 30 giugno), dichiarazione complessiva secondo la legge 125 appena pubblicata (entro il 31 dicembre).

Nella gravità delle sanzioni prescritte e richiamate, l’unico consiglio è l’adempimento pedissequo di tutte le regole che ripetono se stesse appena viste, nella certezza che questo indubbio, ulteriore, gigantesco appesantimento burocratico non si autoproduce per compiacimento del controllo sociale, ma viene imposto dal legislatore, senza criterio apparente.

Decreto 101 (convertito nella legge 125/2013). La Guida della Funzione Pubblica

Il 30 ottobre la legge 125 ha convertito in legge, con numerose modifiche, il decreto legge 101, in tema di razionalizzazione delle Pubbliche Amministrazioni.

Sul sito web istituzionale del Ministero Semplificazione e PA è stata pubblicata una Guida di lettura del provvedimento,che è disponibile qui.

I divieti in materia di assunzioni non valgono per i disabili

Le continue limitazioni alle assunzioni nel pubblico impiego non potevano non avere riflessi anche sulle assunzioni delle categorie protette relative al collocamento obbligatorio (legge 68/99, legge 113/1985).

 I problemi sono stati sollevati anche dalla rideterminazione delle piante organiche, che può aver comportato problemi di sovrannumerarietà e, conseguentemente, indisponibilità delle piante organiche ad “accogliere” nuovi assunti appartenenti alle quote d’obbligo.

Nel maggio del 2013, poco tempo fa, è intervenuto questo parere del Dipartimento Funzione Pubblica.  In risposta alla richiesta dell’INPS sul comportamento da tenere relativamente alle quote di disabili e centralinisti non vedenti da assumere obbligatoraimente in base alla legge 68/99, si richiedeva che comportamento tenere in relazione alla incapienza delle piante organiche determinata dalla riduzione ex lege delle stesse, e quindi dalla impossibilità materiale di procedere a nuove assunzioni, anche obbligatorie.

Ebbene, la Funzione Pubblica ha chiarito che la mancanza di posti in pianta organica determina la sospensione delle assunzioni obbligatorie (divieto di assunzioni in sovrannumero) ma che, non appena si verifichino le condizioni necessarie (i primi posti disponibili) essi vanno coperti con assunzioni obbligatorie, destinate e non vedenti e disabili.

IL parere della Funzione Pubblica, citando a proprio fondamento gli art. 6 e 33 del D. Lgs. 165/2201, andava anche oltre, ritenendo pericoloso assumere aventi diritto alle quote obbligatorie in condizioni di sovrannumero, perché ciò avrebbe potuto comportare “a fronte dell’occupazione di una categoria protetta, il rischio della perdita del posto di lavoro del personale già di ruolo che si determinerebbe quale possibile conseguenza della diochiarazione di esubero e di messa in disponibilità“.

Un grave rischio quello paventato della Funzione Pubblica, che con questo parere tende a scongiurare gli effetti pericolosi di una interpretazione sistematica alla luce di uno stratificarsi vorticoso di norme.

Un pericolo concreto: un vincitore di pubblico concorso che rischia il proprio posto di lavoro per fare spazio ad una quota di assunti di diritto, per legge.

Ma come sappiamo non si può mai stare tranquilli, sia per quanto concerne la necessaria sedimentazione delle norme nella loro successione (ormai una chiemra) sia in ordine alle conseguenze, pericolose, delle stesse.

In tema di assuznioni obbligatorie è infatti intervenuto il decreto legge 101/2013, art. 7, che dispone letteralmente:

6. Le amministrazioni pubbliche procedono a rideterminare il numero delle assunzioni obbligatorie delle  categorie  protette  sulla  base delle  quote  e  dei  criteri  di  computo  previsti  dalla normativa vigente, tenendo conto, ove necessario, della dotazione organica come rideterminata  secondo  la  legislazione  vigente.  All’esito   della rideterminazione del numero delle assunzioni di cui  sopra,  ciascuna amministrazione e’ obbligata ad assumere un numero di lavoratori pari alla differenza fra il numero come rideterminato e quello allo  stato esistente. La disposizione del presente comma deroga  ai  divieti  di nuove assunzioni previsti dalla legislazione vigente, anche nel  caso in  cui  l’amministrazione   interessata   sia   in   situazione   di soprannumerarieta’. 7. Il Dipartimento per la funzione  pubblica  e  il  Ministero  del lavoro  e  delle  politiche  sociali,  per   quanto   di   rispettiva competenza, monitorano l’adempimento dell’obbligo di cui al comma 6.

Oltre a smentire completamente il parere reso solo poche settimane prima dalla Funzione Pubblica (e non sarebbe uno scandalo, del resto le norme le fa il legislatore, non i funzionari ministeriali), la norma ripropone la questione nella sua pericolosità.

Le amministrazioni infatti debbono rideterminare le piante organiche, ristabilire, alla luce delle rideterminazioni, le percentuali relative alle assunzioni protette, infine assumere la categorie protette stesse in base alle risultanze delle “rideterminazioni”, derogando alle normative vigenti in tema di limitazioni delle assunzioni e sovrannumerarietà.

Le nuove norme, tuttavia, derogano alla normativa vigente a favore della categorie protette, ma non intervengono a modifica degli artt. 6 e 33 del TU pubblico impiego, e soprattutto non sembrano disporre norme sulle ipotesi di eccedenza di personale che potrebbe risultare (come nel caso dell’INPS, che quel parere sopra citato richiese) dalle operazioni di rideterminazione e successive assunzioni.

Il rischio che i dipendenti di ruolo, assunti per concorso, debbano, letteralmente, cedere il posto agli assunti per legge che portata ha?