Assenteismo e assenze. Le verità nascoste.

Secondo l’interpretazione dell’enciclopedia Treccani, con il termine assenteismo (“coniato dall’uomo politico inglese Th. P. Thompson nel 1829 per designare l’abitudine dei proprietarî terrieri irlandesi di vivere lontani dalle loro proprietà”) si intende la condizione di essere “frequentemente o abitualmente assente dal luogo di lavoro, di studio, o da altri luoghi di riunione e di partecipazione a cui si avrebbe l’obbligo, anche soltanto morale o sociale, d’intervenire. In particolare, nella moderna organizzazione del lavoro, il fenomeno dell’assenza dal posto di lavoro di un numero rilevante di lavoratori dovuto a malattia, reale o pretestuosa, oppure ad altre cause (crescente e preoccupante disaffezione dal lavoro, minori controlli, diminuita soggezione verso i quadri dirigenti, ecc…”

La ricerca dell’esatto significato del termine non è esercizio ozioso, perché di fronte all’abuso mediatico che se ne fa, bisognerebbe ricondurre il fenomeno negli esatti confini, così, tanto per capire di cosa si parla. Se con il termine quindi non intendiamo la dolosa alterazione delle presenze (fenomeno tristemente noto ma non nelle percentuali esatte di ricorrenza, che ricomprende veri atteggiamenti delinquenziali penalmente rilevanti), ma l’assenza frequente e rilevante dal posto di lavoro dovuta a malattia vera o presunta, dovremmo avere la cura di capire la portata del fenomeno, e magari, perché no, provare a dire la verità.

Ma il terreno su cui ci si muove, come sempre quando si parla di dipendenti pubblici, è sdrucciolevole. In questi giorni, di pari passo con la definizione del disegno di legge che impone nuove misure di rilevazione delle presenze tramite controlli biometrici, si è rinfocolata la polemica sull’ “assenteismo” inteso in senso giornalisticamente molto ampio; ad esempio, secondo TGCOM di qualche giorno fa, che riprende uno studio de La Stampa, sono meno di 4 su 100 i licenziamenti nel pubblico impiego; la notizia, ricopiata pari pari, come da tradizione, da molte altre testate, riporta uno studio sulla base di “dati grezzi” rielaborati da “qualificati specialisti”. Lo stesso TGCOM, riporta inoltre, sempre recentemente, l’apodittica, e piuttosto grave, affermazione per cui, secondo lo staff della Ministra Bongiorno “metà dei lavoratori è incline a farsi gli affari propri”.

A prescindere dalla genericità dell’affermazione, per cui si dovrebbe discutere se i dipendenti pubblici possano o meno amare la gestione degli affari propri al di fuori dell’orario di lavoro, o se non sia in realtà “affar proprio” anche il proprio lavoro, addirittura amandolo (ma sono disquisizioni filosofiche), questo assenteismo aumenta o no? È severamente sanzionato?

E cosa significherà mai “dati grezzi”, chi saranno i misteriosi “qualificati specialisti”, cosa si intenda per assenteismo e se lo stesso sia severamente punito, o sia in aumento, non è proprio chiaro.

Gli “specialisti”, infatti, non saranno gli stessi che a distanza di pochissimi giorni attestano, come fa il Corriere il 2 dicembre, che “i licenziamenti per assenteismo stanno aumentando”, in linea con quanto affermato di recente da Repubblica, che riporta che nel 2017 ci sono stati 327 licenziamenti, la metà per assenze.

Il mistero si infittisce, e se non si parlasse della dignità di chi lavora per lo Stato, ci sarebbe da appassionarsi, divertiti, alla ricerca del bandolo della matassa.

Da persone serie, e per quanto riguarda l’assenteismo propriamente detto, vi pubblichiamo qualche dato ufficiale, con tanto di fonte e dati.

Nel novembre 2018, l’INPS, divenuta Polo unico pubblico e privato di tutela della malattia, ha pubblicato informazioni dell’Osservatorio teso al monitoraggio dell’astensione dal lavoro per malattia relativo al III trimestre 2018; i dati sono disponibili qui.

Dal monitoraggio risulta che in detto periodo:

  • i certificati nel settore pubblico, rispetto allo stesso periodo 2017, sono diminuiti del -3,1 % (nel settore privato sono aumentati del + 6,8%);
  • i giorni di malattia nel settore pubblico nello stesso periodo sono diminuiti (più che proporzionalmente rispetto ai certificati) del -7,3% (sono aumentati nel settore privato del + 4,9%);
  • il numero dei controlli effettuati dall’INPS (visite fiscali) è stato di 119 visite ogni 1.000 certificati per il pubblico impiego, di 52 per il settore privato.

Questi i dati ufficiali, per l’ambito delle assenze per malattia.

Che non riporta né copia e incolla nessuno.

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Assenze per infortunio sul lavoro e obblighi di reperibilità


Uno dei temi più dibattuti scaturiti dal nuovo decreto sulle visite fiscali (DM 206/2017), in vigore dal 13 gennaio 2018, ha riguardato gli infortuni sul lavoro, che, come noto, nella disciplina previgente rientravano nelle cause di esclusione, diversamente dal decreto di riforma; tale eliminazione ha ingenerato la plausibile convinzione che, non essendo più incluse tra le eccezioni, anche le assenze per infortunio fossero soggette a visita fiscale.

Ebbene, in questi giorni viene in evidenza il parere, reso dall’Ufficio legislativo del Ministro per la pubblica amministrazione ad una Fondazione-amministrazione pubblica e poi trasmesso a tutte le restanti amministrazioni con nota del 20 febbraio. Questo parere, a firma di un dirigente amministrativo (Capo Ufficio legislativo) e non del Ministro, interviene a chiarimento dell’esclusione, motivando che l’assenza per infortunio sarebbe stata eliminata come causa di esenzione dall’obbligo di reperibilità poiché non rientrerebbe tra le competenze dell’INPS, quanto tra quelle dell’INAIL. Tale interpretazione sarebbe suffragata anche da un messaggio INPS dell’agosto 2017, che precisava la propria incompetenza ad effettuare visite fiscali nei casi di infortunio e malattia professionale, di competenza appunto dell’INAIL.

Non è la prima volta che si ricorre, nel nostro sistema giuridico teoricamente “rigido”, ad un utilizzo estremamente elastico (si perdoni l’iperbole) del sistema delle fonti, per cui una norma (sia pur non di rango primario ma regolamentare) viene “spiegata” non con una circolare del Ministro, ma con un interpretazione di un suo funzionario; ci si ricorderà della questione, ben più grave, del congedo obbligatorio per il padre lavoratore (peraltro recentemente ampliato nella durata), per cui, a fronte di una legge che ricomprendeva tutti i lavoratori dipendenti, il combinato disposto di due interpretazioni (anche allora, di funzionari della Funzione Pubblica e dell’INPS), ne limitarono la portata ai soli dipendenti privati, con un semplice parere (valevole ancor oggi).

Anche stavolta, il chiarimento nei confronti di coloro che, ideologicamente forse, ancora si basano su un sistema gerarchico delle fonti e su una interpretazione logico-sistematica delle stesse, lascia dubbiosi in ordine alla forma e al contenuto.

Per quanto riguarda la forma, permangono dubbi sulla competenza di un dirigente pubblico ad interpretare una norma di legge. Sempre la forma ci fa chiedere se prevalga l’interpretazione di un ufficio o un principio di diritto della Corte di Cassazione, che pochi mesi fa, successivamente al messaggio 3265/2017 dell’INPS sopra riportato, disponeva testualmente che “le visite di controllo richieste dal datore di lavoro ai sensi dell’art. 5 L. 300/1970 nei confronti dei lavoratori privati assenti dal lavoro per infortunio sul lavoro o malattia professionale devono essere eseguite secondo le competenze e procedure previste per le assenze per malattia”, ritenendo senza fondamento l’assegnazione della materia delle visite fiscali all’INAIL.

La sostanza poi ci fa chiedere come mai si consideri la materia dell’infortunio estranea alla disciplina delle visite fiscali, quando la competenza passa all’INPS, e non lo fosse quando la stessa era della ASL (ugualmente incompetente in tema di infortunio), competente in tema di visite fiscali prima dell’istituzione del Polo Unico.

Come spesso accade, la pratica può venire in soccorso; a fronte dell’impossibilità di richiedere la visita fiscale all’INAIL, e all’indisponibilità dell’INPS di ricevere tali richieste, il datore di lavoro semplicemente si trova a non poter procedere, e continua come prima, non richiedendo la visita fiscale in caso di infortunio, e chiedendosi, una volta di più, significato e valore delle norme.

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Assenze, assenteismo e malattia tra dati ufficiali, informazione e legge

Pochi giorni fa è stato pubblicato dall’INPS il resoconto annuale delle assenze per malattia dei lavoratori dipendenti pubblici e privati.

Gli organi di informazione non ne hanno parlato molto, eppure i dati riportati sono interessanti per le valutazioni, sempre numerose da parte dei media e pressoché negative (per usare un eufemismo) nei confronti del pubblico impiego.

Dai dati pubblicati, si evincono infatti notizie positive; il numero sia dei certificati trasmessi che degli eventi di malattia nel settore pubblico risulta in diminuzione rispetto all’anno precedente, nonostante la platea dei dipendenti pubblici sia di età media nettamente superiore rispetto al settore privato, per le note misure di contenimento della spesa pubblica, del personale e del turn over.

Nel settore privato, invece, si riscontra un aumento rispetto al 2015.

L’Osservatorio INPS, inoltre, riporta tra gli altri i dati della produzione dei certificati per giorno della settimana; si evidenzia come il giorno in cui vengono trasmessi più certificati sia il lunedì, e questo, nonostante la vulgata da bar, è fenomeno del tutto comprensibile, poiché si sommano nello stesso giorno i certificati del week end non lavorativo, mentre il venerdì è il giorno in cui si presentano meno certificati rispetto al resto della settimana. Quindi: non è vero che a cavallo del fine settimana si verifichino più segnalazioni di malattia; inoltre, di lunedì e di venerdì il settore privato produce più certificati del settore pubblico, come ben evidenziato anche nelle tabelle messe a disposizione dall’I.N.P.S.

Questi i dati.

Diversa la vulgata massemediologica che, recentemente digiuna di furbetti del cartellino, prosegue nello screditamento della categoria.

Opposta, infine, la reazione del legislatore a fronte dei dati ufficiali, come evidenziato dal Decreto 206/2017 della Presidenza del Consiglio, Dipartimento Funzione Pubblica, recentemente pubblicato.

Il decreto infatti:

  • nonostante i dati, conferma la disparità di trattamento delle fasce orarie di reperibilità, confermando le 7 ore giornaliere per il pubblico e le 4 per il privato, benché anche il Presidente dell’INPS avesse auspicato una equiparazione del trattamento, anche a fini organizzativi;
  • nonostante i dati, inserisce la possibilità di visite reiterate del medico fiscale (“cadenza sistematica e ripetitiva”, viene l’angoscia solo a leggere), misura che comporterà un notevole aumento dei costi;
  • nonostante i dati, conferma l’obbligo, già previsto dal d. lgs. 165/2001, del controllo nei giorni antecedenti o successivi le festività o i giorni non lavorativi.

Quando eravamo studenti di Giurisprudenza, imparavamo che la norma va letta non acriticamente, ma anche sistematicamente, cercando di capire la ratio che la ispira e il fine cui è diretta; in questo caso, non è la disciplina del controllo (che non si discute) che colpisce, quanto l’aggravamento, la discriminazione, la pervicacia nel disegnare una realtà che i dati dipingono come diversa.

Poco male per i lavoratori onesti, la netta maggioranza, che non subiranno alcun cambiamento nella loro condotta lavorativa; male per i cittadini tutti, che vedranno una fetta ulteriore dei bilanci dello Stato impegnata in visite fiscali, il cui inasprimento probabilmente non era necessario.

Nel frattempo, ladiscrasia tra dati ufficiali, informazione e legge va avanti, e si accompagna a risultati costituzionalmente sconcertanti: a due anni e mezzo dalla sentenza della Corte Costituzionale che dichiarava l’illegittimità del blocco contrattuale per il pubblico impiego, gran parte dei lavoratori sono ancora con il contratto bloccato.

Fermi i contratti, da nove anni, e ferma la Corte Costituzionale, e il suo ruolo di supremo garante delle regole fondanti l’ordinamento giuridico dello Stato, evidentemente considerato poco importante dal legislatore e dall’informazione.

Che la discrasia cui accennavamo sia in realtà, questa sì, finalizzata ad uno scopo preciso?

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Mobilità esterna nel pubblico impiego. Fattispecie ed effetti.

La magistratura contabile si è lungamente occupata delle procedure di mobilità esterna, argomento sovente trattato per i rilievi ai fini del contenimento della spesa pubblica e delle possibilità concesse al datore di lavoro di operare nella legittimità.

La Corte dei Conti (es. sez. controllo Lombardia 287/2015), reitera spesso consolidata giurisprudenza, per cui la mobilità tra enti diversi è libera perché non genera variazione della spesa complessiva, risolvendosi in un mero trasferimento di una unità di personale da un comparto ad un altro (operazione neutrale dal punto di vista della finanza pubblica). Le molteplici pronunce susseguitesi sul tema hanno confermato che la fattispecie di cui trattasi si ascrive a quella di cessione di contratto, che implica una immissione nell’ente di accoglimento senza soluzione di continuità, caratteristica che, come vedremo, è foriera certamente di aspetti positivi per il lavoratore.

Anche da parte datoriale, non dottrinale o sindacale, l’ARAN, con parere RAL 1848 del maggio 2016 e in proposito di preavviso in connessione con un processo di mobilità tra enti, ha ribadito come “la durata del periodo di preavviso, nel caso in esame, ai sensi dell’art.12 del CCNL del 9.5.2006, debba essere calcolata con riferimento all’anzianità di servizio maturata sia presso l’ente presso il quale il dipendente attualmente lavora, sia presso la diversa amministrazione di provenienza, prima del trasferimento…” rammentando poi che “in base alle previsioni dell’art.30 del D.Lgs.n.165/2001, in tutti i casi di mobilità di personale tra enti o amministrazioni pubbliche, il rapporto di lavoro del dipendente non si estingue ma continua con gli stessi contenuti e con le medesime caratteristiche con un nuovo e diverso datore”.

Anche la Corte di Cassazione, nella sua funzione tutrice del diritto e di massima interprete delle leggi, è intervenuta sul punto più volte. Solo a titolo di esempio, con la sentenza 8617/2016 la Corte ha stabilito che il passaggio diretto tra amministrazioni, ai sensi dell’art. 30 sopra ricordato, è assimilato alla fattispecie di cessione di contratto, con mantenimento del trattamento economico goduto nell’amministrazione di provenienza e dell’anzianità acquisita. La Corte ha rammentato, come già più volte in passato, anche il tradizionale divieto di reformatio in pejus per i lavoratori, che, peraltro, giustifica il mantenimento del trattamento più favorevole, ricordando che non è consentito alle amministrazioni disporre trattamenti economici in violazione di legge o dei contratti.

E’ evidente che nel silenzio della legge, che non può normare ogni singola situazione ma per regola per situazioni generali ed astratte, la giurisprudenza assume un ruolo privilegiato di indicazione per l’interprete, soprattutto se le interpretazioni si consolidano in un’unica direttrice generalmente seguita.

Non ci si dimentica, comunque, che nel nostro sistema ordinamentale di civil law il precedente giurisprudenziale, a differenza che nei sistemi di c.d. “case law”, non è idoneo a formare diritto inoppugnabile; tuttavia, ci sono dei casi dove la generale tendenza del diritto applicato, peraltro perseguita con univocità anche da magistrature diverse, viene suffragata da un’interpretazione, diremmo, quasi insindacabile.

Ebbene, proprio nel caso di specie sono intervenute le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, ovvero il supremo organo interpretativo della legge. Le Sezioni Unite, ad opera del processo di riforma del d. lgs. 40 2006 sul codice di procedura civile, art. 374, vedono assegnato un potere maggiore delle sezioni semplici (che per discostarsi dai precedenti delle sezioni Unite, debbono rimettere, con provvedimento motivato, la decisione alle stesse), e si pronunciano, inoltre, su questioni di particolare importanza.

Se le sezioni semplici della Corte di Cassazione sono così limitate dal pronunciarsi, sic et simpliciter, in maniera difforme dalle Sezioni Unite, qualsiasi interprete o operatore del diritto, in sede datoriale, sindacale, di studio o applicativa, trova certamente inibita una interpretazione contrastante con i principi di massima enucleati dalle Sezioni Unite stesse.

In relazione all’argomento di specie, con la sentenza n. 26420 del 2006, le Sezioni Unite, sul punto del trasferimento per mobilità tra pubbliche amministrazione e sul mantenimento dei diritti acquisiti connessi all’anzianità di servizio maturata nell’ente di provenienza, enuncia principi fondamentali, che testualmente si riportano di seguito:

  1. a) l’espressione “passaggio diretto” non qualifica un particolare tipo contrattuale civilistico, ma solamente, nel campo laboristico privato, l’esenzione dall’obbligo di assunzione tramite ufficio di collocamento, e, nel campo pubblicistico, un particolare strumento attuativo del trasferimento del personale, da una amministrazione ad un’altra, che necessita di essere inquadrata negli schemi dominatici generali. Con tale espressione, e con l’altra analoga di mobilità, si indicano fenomeni giuridici diversi, che necessitano di una definizione individuale sulla base della disciplina positiva concreta del fenomeno; …
  2. b) in entrambi i casi, è richiesto un accordo trilaterale, ma il contenuto ne è profondamente diverso; infatti nel settore privato vi è libertà del nuovo datore di lavoro di determinare le condizioni essenziali del rapporto di lavoro (mansioni, trattamento economico), mentre la mobilità nel settore pubblico è soggetta a vincoli quanto a conservazione dell’anzianità, della qualifica, del trattamento economico;
  3. c) la dottrina amministrativa, già sotto la vigenza del Lgs. n. 29 del 1993, aveva qualificato in maniera pressochè unanime tale fenomeno, denominato nel testo legislativo passaggio diretto, come modificazione meramente soggettiva del rapporto, con continuità del suo contenuto, e quindi come cessione di contratto;
  4. d) tale qualificazione sembra corretta alla luce del tipo contrattuale delineato nell’art. 1406 cod. civ., e della giurisprudenza di questa Corte. Infatti la cessione del contratto, ammissibile anche per il contratto di lavoro (Cass. 6 novembre 1999 n. 12384), comporta il trasferimento soggettivo del complesso unitario di diritti ed obblighi derivanti dal contratto, lasciando immutati gli elementi oggettivi essenziali (Cass. 5 novembre 2003 n. 16635, Cass. 6 dicembre 1995 n. 12576, Cass. 9 agosto 1990 n. 8098);
  5. e) tale qualificazione riceve conforto dalla 28 novembre 2005, n. 246, art. 16, il quale, nel modificare il D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 30 pur mantenendo la rubrica di “passaggio diretto”, nel testo della norma parla testualmente di “cessione del contratto”, così offrendo un elemento per la interpretazione dell’espressione atecnica “passaggio diretto” anche per il passato;
  6. f) riceve altresì conforto da specifiche disposizioni normative precedenti, le quali si giustificano nell’ambito di tale qualificazione giuridica. Così, ad es. il P.R. 13 maggio 1987, n. 268, art. 6, comma 23, (Norme risultanti dalla disciplina prevista dall’accordo sindacale relativo al comparto del personale degli enti locali), … dispone espressamente che il personale trasferito a seguito di mobilità è esente dall’obbligo del periodo di prova, purchè abbia superato analogo periodo presso l’ente di provenienza. E il D.P.C.M. 16 settembre 1994, n. 716, art. 18 (regolamento della mobilità dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, che si applica anche ai dipendenti non collocati in disponibilità) dispone la conservazione della anzianità maturata e del trattamento economico, se più favorevole.

Alla luce di quanto richiamato, pare evidente la indiscussa equiparazione del personale trasferito per mobilità al restante personale dipendente, in termini di riconoscimento di anzianità pregressa e di ogni diritto alla stessa anzianità correlato, ponendosi ogni atto eventualmente difforme in violazione di norme di legge.

Si rammenta infatti quanto disposto, alla luce di quanto sopra trattato, dall’art. 45 comma 2 del D. Lgs. 165/2001, per cui 2. “Le amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri dipendenti di cui all’articolo 2, comma 2, parita’ di trattamento contrattuale e comunque trattamenti non inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi”.

Trasparenza e Anticorruzione per le scuole

La questione degli obblighi degli istituti scolastici relativamente alle materie dell’Anticorruzione e della Trasparenza desta continuo interesse per le modifiche normative cui è stata sottoposta, e le diversificate interpretazioni svolte in sede istituzionale.

Recentemente, con il D.Lgs. 97/2016, è stato modificato il D. Lgs. 33/2013, art. 14, nel senso di prevedere la pubblicazione dei dati patrimoniali, precedentemente riservata ai soli dati degli organi politici, anche nei confronti dei dirigenti.

La previsione ha destato perplessità, sia per il contenuto che per le modalità di adempimento, in sede sindacale e non solo; con nota del 15 dicembre l’A.N.P. ha chiesto informazioni apposite all’A.N.A.C.

Proprio l’A.N.A.C., nella giornata del 20 dicembre, ha posto in consultazione lo schema di Linee guida recante indicazioni su detti adempimenti (altri schemi riguardanti gli adempimenti in tema di trasparenza e accesso vico sono stati posti in consultazione nelle ultime settimane).

È necessario rammentare che tali Linee guida non rivestono carattere normativo (come le Linee Guida previste come vincolanti dal D. Lgs. 50/2016) ma di indirizzo, e che le stesse sono comunque operative dopo la pubblicazione. Lo schema che interviene a proposito dell’articolo 14 del decreto trasparenza è posto in consultazione fino al 12 gennaio 2017; è quindi evidente che il documento non potrà considerarsi operativo perlomeno fino alle metà di gennaio prossimo.

Nel consigliare la lettura del documento, che interviene su un tema di grande interesse per le amministrazioni scolastiche e non solo, si specifica che lo stesso, comunque, conferma la disposizione che esige la pubblicazione dei dati patrimoniali anche dei dirigenti, sulla sezione Amministrazione Trasparente delle singole amministrazioni, e contestualmente prevede che per i “nuovi” obblighi recati dall’art. 14 il termine per provvedere sia il 31 marzo 2017.

Poiché sul punto sono intervenute anche delle note operative degli U.S.R. (vedi ad esempio Friuli Venezia Giulia), che consigliano una posizione attendista, e vista la previsione (anche se ancora non operativa) che consente di procrastinare l’adempimento dell’obbligo, è consigliabile attendere le indicazioni degli U.S.R. che sicuramente sul punto interverranno a breve.

Si consiglia, infine, la nota di lettura dello Schema ANAC pubblicata dall’ANP (Associazione Nazionale Presidi), valevole per i dipendenti degli istituti scolastici.

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Il nuovo anno del pubblico impiego

Nel maggio del 2016 la Corte dei Conti ha redatto l’annuale Relazione sul lavoro pubblico, documento che, tradizionalmente, è connotato da due caratteristiche: quello di fotografare con scrupolo e dovizia di dati certi la situazione, non solo contabile, dei più di 3 milioni di lavoratori che costituiscono l’ossatura dello Stato, e quella di essere, sistematicamente, ignorata dai media nazionali, e non solo.

In un Paese che preferisce i fatti di cronaca spicciola all’approfondimento, l’analisi del pubblico impiego condotta dagli studi di confederazioni di artigiani invece che da magistrati dello Stato, le vicende dei cartellini marcatempo di alcuni in luogo di indagini su andamento, problemi e produttività della macchina amministrativa della Nazione, l’analisi della Corte è un faro che dovrebbe guidare l’azione politica di riforma, anzitutto, ma anche offrire spunti di osservazione utilissimi per ogni lavoratore pubblico.

Dall’indagine svolta dalla Corte emergono infatti numerosi elementi interessanti, non solo dal punto di vista contabile. Viene illustrato come, anzitutto, i tanti anni di contenimento della spesa per il lavoro pubblico abbiano prodotto un calo complessivo della spesa stessa ben superiore alle attese (con un risparmio nettamente superiore rispetto a quanto preventivato), sia per il blocco di ogni progressione economica sia per le severe misure di contenimento del turn over; e come le misure restrittive abbiano posto l’Italia tra i paesi più virtuosi per rapporto tra PIL e spese lavoro dipendenti, e perfettamente in linea con altri per rapporto tra dipendenti pubblici e popolazione.

Di converso, il drastico calo del personale (per la scuola quasi del 9% tra 2008 e 2014), è una delle concause per cui l’Italia, in disparte delle chiacchiere da talk show o delle invettive livorose dei commentatori del web, riscontra un forte rischio in termini di efficienza del lavoro pubblico, per le conseguenze ovvie delle stesse misure: dall’invecchiamento della popolazione dipendente (per esempio, i cinquantenni ministeriali sono circa la metà dei dipendenti, mentre negli altri paesi industrializzati la medesima categoria si colloca al di sotto del 30%), alla preparazione dei dipendenti (la laurea risulta ancora poco richiesta per l’accesso all’impiego pubblico rispetto agli altri paesi), che sconta anche il fenomeno dello “skillmismatch”, ovvero del divario tra titolo di studio posseduto da chi ricopre una funzione e quello effettivamente richiesto.

La più grave conseguenza, quella più evidente approfondita dalla relazione, è che la somma degli elencati e altri fattori denota scarsa attenzione al personale e ad incentivi economici, a detrimento, come ovvio, dell’efficienza, della produttività, della professionalità. Dei servizi resi alla collettività, in poche parole.

L’amara realtà che emerge dalla relazione, di cui consigliamo la lettura, offre uno sguardo amaro sul lavoro pubblico, le cui soluzioni non possono prescindere, come raccomandato dalla stessa Corte Costituzionale ormai ben più di un anno fa, da una rinnovata stagione contrattuale sia normativa che economica, che riscopra la dignità e valorizzi la professionalità di chi lavora con impegno, quotidianamente, nonostante le difficoltà.

Che questo sia l’anno del cambiamento dovrebbe essere l’augurio di tutti.

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Il privato è pubblico. Cronaca di un fatto personale e rischio macchia d’olio.

Scrivo oggi di un caso personale, che racconto approfittando della minima visibilità del sito sia per lasciar traccia di un problema potenzialmente di grandi dimensioni e di notevole rischio sociale, sia per invogliare tutti ad informarsi, in tutti i modi possibili, della propria posizione.

Parlo di quella contributiva, gestita oggi, in virtù di accorpamenti successivi, quasi esclusivamente dall’INPS.

Questo racconto ha inizio qualche anno fa, quando decisi di richiedere il PIN INPS, ovvero quel codice che permette di accedere ai servizi del sito per via telematica; all’inizio, essendo allora il mio ente di riferimento l’INPDAP, quel codice mi serviva per regolare i rapporti con la colf, poi, causa estenuanti sedute burocratiche per regolare detti rapporti (rammento un giorno di ferie perso presso una sede INPS concluso in un buco nell’acqua, dopo ore tre di fila, causa mancanza di personale addetto) e causa blocco contrattuale incidente gravosamente sul reddito personale, quel rapporto è venuto meno, e così la mia relazione con detto sito web e relativo Istituto.

Negli anni, moltiplicatesi le notizie minacciose sul proprio futuro pensionistico, decido di riprendere le fila del mio rapporto telematico, e di richiedere il mirabolante PIN dispositivo, che consente di accedere ad ulteriori funzioni rispetto alle ordinarie, quali anche quella che interessava a me, ovvero la ricongiunzione di contributi precedentemente versati in vari enti di previdenza.

Superato lo scoramento nell’apprendere di dover pagare chissà quanto detta ricongiunzione (quando si tratta di contributi che necessariamente lo Stato ti obbligava a versare presso vari Enti, e io ne annovero tre perché sempre le cose più difficili senza colpa mi capitano), cerco di procedere nell’accedere ai servizi, incontrando nei giorni difficoltà continue e sconfortanti, dal tenore talora umoristico quale quella (opportunamente salvata) che ti blocca i servizi perché “la tua mail risulta compatibile con quella inserita nel sistema”. Temendo che, qualora fosse stata detta mail viceversa incompatibile, mi sarebbe arrivata la notifica della cancellazione netta di 17 anni di anzianità, vado avanti; meglio, tento di andare avanti perché il mio sistema ha un browser troppo vecchio (rispetto al loro che riconosce come strano il fatto che gli indirizzi mail siano correttamente inseriti) per consentire di inoltrare la domanda.

Così, nell’attesa di scaricare le ultimissime versioni, mi viene la balzana idea di controllare il mio estratto conto contributivo, ovvero quel documento che attesta tutti i contributi versati dal datore di lavoro nella tua esistenza lavorativa. Detto documento per la scrivente consta appunto di vari estratti, relativi a diverse (oggi confluite nell’INPS) gestioni contributive, per lavori svolti nel settore privato (durante il periodo infra e post universitario, che noi “fannulloni” modestamente ci siamo sempre fatti il mazzo pure quando non possedevamo la summa maxima della professionalità acquisita, ovvero il cartellino) e nel settore pubblico.

Constatato che il settore privato, più o meno e scavando nei meandri dei ricordi di gioventù, corrisponde alla realtà (menzione d’onore alla Fininvest oggi Mediaset precisa come un orologio), la constatazione amara arriva dalla verifica della certificazione dei contributi pubblici, settore nel quale lavoro ininterrottamente da (aiuto) dalla bellezza di 16 anni e 8 mesi, i quali corrispondono ad un montepremi finale di mesi 200 ad oggi.

Ebbene, la lettura del freddo documento, accessibile dopo una serie di passaggi, blocchi, ripartenze dal via senza 20 euro e messaggi che neanche il Principe di Persia, fa emergere l’amara realtà versione INPS: dal mio estratto conto mancano la bellezza di mesi 24, ovvero due anni di lavoro ininterrotto, svolto per la pubblica amministrazione, spariti, puff, tamquam non esset.

Cercando di mantenere la calma e ripartendo dal via, aggirando blocchi, messaggi e bla bla bla, tempo due giorni riesco ad inoltrare per ogni anno incongruente (i buchi riguardano un periodo intercorrente tra il 1999 e il 2016) le singole segnalazioni al sito dell’INPS, il quale le raccoglie (certe volte fa finta, dice spiacente c’è stato un errore poi verifichi e ti ha segnato tre diversi protocolli), le protocolla e le definisce in lavorazione, rimandando ad un indefinibile buco spazio-temporale la definizione della faccenda.

Dimentico, per un momento, l’esistenza di un responsabile di procedimento e un tempo procedimentale obbligatorio, faccio finta che la legge valga solo per me.

Nel frattempo, verifico che un vecchio estratto conto cartaceo del 2010, richiesto in un trip momentaneo da sindrome contributiva, riportava anche i periodi omessi per la quasi generalità dei buchi contributivi attuali (non esprimendosi sui più recenti in quanto, appunto, risalente al 2010).

Quindi: il datore di lavoro li ha comunicati i contributi, poi il sito INPS, che ingloba l’INPDAP dal 2012, com’è come non è, non li riporta più.

Il giorno dopo chiamo il call center INPS, quello che da anni, come per la gran parte delle strutture pubbliche e private, sostituisce ogni forma di rapporto con i lavoratori pubblici con lo schermo di poveretti costretti a sorbirsi contumelie in cambio di deresponsabilizzazione e precarietà.

La gentile e simpatica signora che mi risponde, alle mie rimostranze e richieste di informazioni, risponde:

* Che i fenomeni di omissione contributiva sull’estratto conto possono capitare (con quale frequenza statistica non lo può sapere lei chiaramente);

* Che l’estratto conto INPS reperibile dal sito web è solo informativo, mentre quello che fa fede è quello ufficiale;

* Alla ovvia richiesta dell’utente sul “come faccio a richiedere quello ufficiale”, informa che lo stesso può essere richiesto solo quando si va in pensione;

* Alla conseguente richiesta dell’utente “allora può esistere un certificato informativo falso che ti accompagna per tutta la vita lavorativa e uno vero che ti mantengono tipo sorpresa quando vai in pensione? “ E come fai a controllare allora?”, entrando in empatia con la richiedente, risponde che di solito quelli finali sono giusti;

* Alla sospettosa richiesta dell’utente sul “perché quello di anni fa è corretto e poi vengono tolti i dati?” risponde che gli stessi vengono aggiornati in continuazione. La motivazione per cui vengono tolti dati giusti, nel corso degli anni, ed eliminati ovviamente al ribasso è ignota.

* Alla richiesta delle richieste, ovvero “e se domani facendo tutti gli scongiuri possibili mi piglia un colpo la pensione di reversibilità come me la calcolano? Chi controlla i calcoli essendo l’unica beneficiaria al momento mia figlia di anni nove?” definitivamente capisce che sono simpatica, e indica come unica strada possibile e corretta quella già percorsa, ovvero le singole segnalazioni.

Questi i fatti, a titolo di sfogo, riassumibili in un’amara consapevolezza: gli estratti conto INPS potrebbero saltare interi anni di contribuzione, anche in casi di lavoro per lo Stato a tempo indeterminato (così a lume di naso ipotesi più semplici da verificare e difficilmente “occultabili”).

Le modalità per la correzione dei dati sono indefinite nel tempo e non consentono di individuare referenti diretti.

Non c’è bisogno che vi si indichi quale danno gigantesco (di questi tempi) potrebbe provocare sulla vita vostra e dei vostri familiari ricevere una pensione anni dopo oppure consistentemente più bassa del dovuto.

Ora i consigli, a titolo informativo, che  invito a divulgare il più possibile:

* Armatevi di santissima pazienza, chiedete il PIN all’INPS, rimboccatevi le maniche, resiste ad ogni tentativo di blocco, manutenzione, messaggio di errore (esempio, nel momento in cui scrivo il messaggio è questo Error 500: javax.servlet.ServletException: it.inpdap.common.exceptions.InpdapException), domande su chi sei, un fiorino, inserimento di mail che non vale perché corrisponde, e cercate di ottenere il vostro estratto contributivo.

* Controllate che siano inseriti i dati esatti, e fate domanda di rettifica per ogni anno che dovesse risultare incompleto. Salvatevi e stampatevi ogni ricevuta, protocollata, di richiesta.

* Controllate ogni mese l’estratto conto contributivo.

* Tenete una cartellina con tutti i dati stampati e le singole richieste, e indicate ai vostri familiari dove la lasciate (dopo una sonora grattata agli zebedei et similia ad ogni eventuale ripetizione dell’operazione).

In bocca al lupo, e attenzione.

Divieto monetizzazione ferie: la Corte Costituzionale conferma la prassi amministrativa

La Corte Costituzionale interviene sul tema dibattutto della monetizzazione delle ferie con una recentissima pronuncia, e lo fa stabilendo l’infondatezza della questione, confermando la normativa vigente ma, a parere di chi scrive, lasciando aperta la porta dei dubbi e delle incertezze.

Il tema del divieto di monetizzazione delle ferie è stato più volte oggetto di interpretazioni e interventi tesi a tentare di evitare le conseguenze rischiose di un divieto normativo assolutamente netto e preciso

E’ opportuno ripercorrere la vicenda, che muove dall’intervento del decreto c.d. “spending review”, (D.L. 95/2012, convertito nella legge 135/2012), che all’art. 5 comma 8 espressamente dispone:

8. Le ferie, i riposi ed i permessi spettanti al personale, anche di qualifica dirigenziale, delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell’articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonche’ delle autorita’ indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le societa’ e la borsa (Consob), sono obbligatoriamente fruiti secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti e non danno luogo in nessun caso alla corresponsione di trattamenti economici sostitutivi. La presente disposizione si applica anche in caso di cessazione del rapporto di lavoro per mobilita’, dimissioni, risoluzione, pensionamento e raggiungimento del limite di eta’. Eventuali disposizioni normative e contrattuali piu’ favorevoli cessano di avere applicazione a decorrere dall’entrata in vigore del presente decreto. La violazione della presente disposizione, oltre a comportare il recupero delle somme indebitamente erogate, e’ fonte di responsabilita’ disciplinare ed amministrativa per il dirigente responsabile. Il presente comma non si applica al personale docente e amministrativo, tecnico e ausiliario supplente breve e saltuario o docente con contratto fino al termine delle lezioni o delle attivita’ didattiche, limitatamente alla differenza tra i giorni di ferie spettanti e quelli in cui e’ consentito al personale in questione di fruire delle ferie.

Un divieto che non ammette repliche, diremmo, ed intepretazioni difformi.

La vicenda, tuttavia, poteva fin da subito assumere dei rilievi di rilevante impatto, essendo le ferie un diritto garantito dalla Costituzione (dall’art. 36 comma 3), dall’ordinamento comunitario (direttiva CE 2003/88, Corte di Giustizia Europea 2009 e 2012 sul diritto all’indennità sostitutiva in caso di mancata fruizione).

Il legislatore italiano, negli anni ormai trascorsi dal decreto citato, è stato per lo più silente ed impermeabile a qualsiasi istanza, specie proveniente dal mondo scolastico (laddove il divieto di monetizzazione ha fin da subito creato notevoli problemi in relazione al pagamento delle ferie del personale precario che, per motivazioni palesi, maturava ferie non fruibili nella maggior parte dei casi; la fattispecie è stata solo parzialmente risolta dalla modifica successiva dell’articolo).

Diversamente, l’interpretazione, amministrativa e giurisprudenziale, ha effettuato delle ricostruzioni contrastanti con il tenore cristallino della legge, sulla base delle quali moltissime amministrazioni, non timorose dell’esplicito richiamo alla responsabilità amministrativa e disciplinare dei dirigenti responsabili delle violazioni al divieto, avranno continuato ad erogare indennità per ferie non godute.

Negli anni, è a questo punto opportuno ricordarlo, la vicenda:

 – è stata  ripercorsa dalla Corte dei conti della Valle d’Aosta, che con questo parere, n. 20 dell’11 novembre 2013, propende  per un’interpretazione “ammorbidita” del divieto in favore dei pubblici dipendenti. Il parere si conforma all’interpretazione della Funzione Pubblica (n. 40033 dell’8 ottobre 2012) e della Ragioneria Generale dello Stato (n. 94806 del 9 novembre 2012), ed è orientato ad una opzione ermeneutica in senso conforme alla Costituzione e al diritto comunitario, che offrono, come visto, piena tutela al diritto alle ferie. Il parere della Corte quindi propende, in maniera simile ai pareri amministrativi riportati, per l’applicabilità del divieto ai casi dipendenti dalla volontà del lavoratore (dimissioni, pensionamento, licenziamento disciplinare, mancato superamento del periodo di prova), non ritenendolo operante nei casi  in cui il rapporto di lavoro si concluda in maniera anomala e non prevedibile o non imputabile a carenza programmatorie o di controllo dell’Amministrazione (decesso, dispensa per inidoneità, malattia, aspettativa, gravidanza).

 – è stata affrontata, anche se solo in via incidentale, dalla Corte Costituzionale, con la sentenza n. 286/2013. La pronuncia affronta il tema del divieto di monetizzazione in via incidentale, trattando la sentenza di altre questioni, ma nel testo la Consulta afferma espressamente che: “…Inoltre, anche in base alla normativa sopravvenuta, le ferie del personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche, ivi comprese quelle regionali, rimangono obbligatoriamente fruite «secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti», tuttora modellati dalla contrattazione collettiva dei singoli comparti. E la stessa attuale preclusione delle clausole contrattuali di miglior favore circa la “monetizzazione” delle ferie non può prescindere dalla tutela risarcitoria civilistica del danno da mancato godimento incolpevole. Tant’è che nella prassi amministrativa si è imposta un’interpretazione volta ad escludere dalla sfera di applicazione del divieto posto dall’art. 5, comma 8, del d.l. n. 95 del 2012 «i casi di cessazione dal servizio in cui l’impossibilità di fruire le ferie non è imputabile o riconducibile al dipendente» (parere del Dipartimento della funzione pubblica 8 ottobre 2012, n. 40033). Con la conseguenza di ritenere tuttora monetizzabili le ferie in presenza di «eventi estintivi del rapporto non imputabili alla volontà del lavoratore ed alla capacità organizzativa del datore di lavoro» (nota Prot. n. 0094806 del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato). E’ molto strano, si nota per inciso, che la Corte Costituzionale, posta a presidio delle regole fondanti l’ordinamento giuridico, arrivi a considerare operante e legittima un’interpretazione che si è “imposta nella prassi amministrativa“. Tuttavia questa affermazione consente, in qualche modo di trarre un’interpretazione costituzionalmente orientata a favore di una lettura elastica del rigido divieto.

Tali interpretazioni, tuttavia, paiono discutibili non solo a fronte dell’inequivoco dettato normativo, ma anche nel merito. In alcuni casi, infatti, per accettare la tesi estensiva proposta, la volontà del lavoratore è sì pienamente operante, ma non vale a rendere possibile esercitare previamente il diritto alle ferie: nell’ipotesi delle  dimissioni, per esempio, occorre rispettare un periodo di preavviso (che può arrivare fino a quattro mesi) che tuttavia, per legge, inibisce la fruizione delle ferie contestuali, pur se esse maturano (art. 2109 codice civile).

Il caso del preavviso è emblematico: a norma anche delle interpretazioni “estensive” del divieto di monetizzare le ferie, residuano dei casi in cui è impossibile rispettare la tutela costituzionale del diritto.

Pareri e sentenze, è opportuno ricordarlo nuovamente, nel sistema delle fonti del diritto italiano non sono superiori alle leggi ordinarie, che, a maggior ragione se dotate, come nel caso di specie, di particolare perentorietà e della minaccia di gravi sanzioni in caso di inottemperanza, si impongono nella loro interpretazione letterale.

Ebbene, nel 2015, diremmo finalmente, ad opera del giudice Conte del Tribunale di Roma, la situazione si riapre in un ottica finalmente maggiormente conforme al sistema delle fonti del nostro ordinamento giuridico.

Con l’ordinanza 193 del 2015, il giudice del lavoro rimanda la questione, per sospetta incostituzionalità, alla Corte Costituzionale, ritenendo le interpretazioni ministeriali sopra citate (non vengono riportate le letture della Corte dei Conti) per quello che sono, delle semplici interpretazioni affatto vincolanti per gli operatori del diritto, e peraltro, sbagliate nel merito, poiché palesemente contrastanti con il dettato normativo.

E’ da ritenersi, si nota per inciso, del tutto fondato il sospetto di incostituzionalità della norma in questione, ma è  legittimo domandarsi a questo punto quali saranno le interpretazioni degli operatori del diritto, di quei dirigenti che, basandosi su un’interpretazione ministeriale, hanno liquidato ferie non fruite, pur nel palese richiamo a precise responsabilità in caso di inottempreanza al divieto. A questo punto infatti non ci sono solo un dettato normativo, pur inequivoco, ed interpretazioni e pareri (sia pur istituzionali) difformi, ma interpretazioni giurisprudenziali che confutano apertamente le interpretazioni estensive.

La confusione del nostro ordinamento, come evidenzia questo singolare caso ma anche altri (clamorosa le negazione del congedo del lavoratori padre dipendente pubblico, consentita dalla legge ma di fatto negata da due interpretazioni di due funzionari ministeriali, della Funzione Pubblica e dell’INPS), è sempre più palese, ed il rischio per le attività decisionali delle figure di vertice delle amministrazioni altissimo.

Finalmente, oggi con la sentenza della Corte Costituzionale 95/2016 si può introdurre un punto fermo nella vicenda.

La sentenza in esame ritiene infondata la questione, poiché la legge, correttamente interpretata, è conforme alla Costituzione; la stessa muove dal punto che proprio il legislatore correla “il divieto di corrispondere trattamenti sostitutivi a fattispecie in cui la cessazione del rapporto di lavoro è riconducibile a una scelta o un comportamento del lavoratore (dimissioni, risoluzione) o ad eventi (mobilità, pensionamento, raggiungimento dei limiti di età) che comunque consentano di pianificare per tempo la fruizione delle ferie e adi attuare il necessario contemperamento delle scelte organizzative del datore di lavoro con le preferenze manifestate dal lavoratore in merito al periodo di godimento delle ferie“.

La Consulta quindi, rammentando che proprio la prassi amministrativa e la magistratura contabile convergono “nell’escludere dall’ambito applicativo del divieto le vicende estintitve del raporto di lavoro che non chiamino in causa la volontà del lavoratore e la capacità organizzativa del datore di lavoro” giunge a considerare non fondata la questione proprio reinterpretando la norma e ritenendola, con siffatta lettura, conforme a questione.

Il caso sembrerebbe a questo punto chiuso, essendo l’interpretazione ormai conforme suffragata dal sigillo più auterevole, quello della Corte Costituzionale.

Ci si consenta, tuttavia, qualche considerazione critica, sopra accennata.

La Corte esamina con la pronuncia in questione diremmo solo una parte del testo normativo, dimenticando che lo stesso, con inequivocabile chiarezza, dispone che i trattamenti sostitutivi sono “VIETATI IN OGNI CASO” e lo sono “ANCHE” nei casi che si connettono ad una interruzione del rapporto di lavoro connessa alla volontà del lavoratore; quindi in tutti i casi (con previsione di specifica responsabilità in caso di violazione) non si possono, dice la legge, pagare le ferie residue, anche in quelli che l’interpretazione ormai indiscutibile considera come unici. Inoltre, la Corte   espressamente ritiene fondato il divieto laddove il lavoratore e il datore di lavoro avrebbero potuto, con idonea programmazione, evitare il “cumulo” di ferie residue; ebbene, il caso già accenato del preavviso non consente in alcun modo di programmare la fruizione, poiché è la legge stessa che VIETA la fruizione delle ferie durante il periodo di preavviuso (che può arrivare anche a corrispoindere a periodi di svariati mesi).

Infine, che il giudice supremo della legittimità costituzionale argomenti le proprie conclusioni citando la conforme prassi amministrativa lascia quantomeno sconcertati.

Il rischio concreto che si corre con queste interpretazioni discutibili è che la difficoltà di applicazione di leggi fatte male possa essere aggirata con applicazioni spegiudicate, e non con interventi, assolutamente necessari, che dettino la retta via della normazione equilibrata ed equa.

Per chi ha studiato e studia diritto con passione, il rischio , in un momento estremamente complesso per il diritto, l’individuazione della gerarchia delle fonti e il districarsi in un’attività diremmo “creativa” del legislatore”, è considerare la Consulta, quella che era un faro per gli operatori del diritto, un lumicino.

 

 

 

 

Incarichi dirigenziali esterni negli enti locali: nuovi limiti dalla Sezione Autonomie

La Sezione Autonomie della Corte di Conti ha enunciato recentemente un principio di diritto in un tema dibattuto come le assunzioni di dirigenti esterni (a tempo determinato e senza previo concorso pubblico) da parte degli enti locali,  la cui portata è piuttosto restrittiva.

Rammentiamo preliminarmente che la pronuncia, sia per l’autorità da cui proviene che per la tipizzazione della fattispecie assume un ruolo più che privilegiato rispetto agli “ordinari” pareri delle sezioni di controllo.

Il principio, contenuto nella deliberazione n. 14 del 15 aprile 2016,  così dispone: “Le spese riferite agli incarichi dirigenziali conferiti ex art. 110, primo comma, del decreto legislativo n. 267 del 2000 devono essere computate ai fini del rispetto del limite di cui all’art. 9, comma 28, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 122 del 2010”.

Il limite di cui trattasi, riportato dal citato comma 28, consiste nel rispetto del 50% delle spese sostenute nell’anno 2009 per personale a tempo determinato o in collaborazione, a partire dall’anno 2011.

Ciò che rileva come momento di innovazione è che il principio ribalta il precedente, sullo stesso punto emanato dalla medesima Sezione Autonomie con deliberazione 12/2012, che, al contrario, sosteneva che gli incarichi dirigenziali a tempo determinato conferibili dagli enti locali ai sensi dell’art. 110 D. Lgs. 267/2000 fossero sottratti dalla disciplina restrittiva recata dall’art. 9 comma 28 d.l. 78/2010.

La Sezione Autonomie argomenta questo deciso cambio di rotta partendo dal presupposto che la disciplina recata per gli enti locali dal T.U.E.L. (d.lgs. 267/2000) può assumere delle connotazioni di specialità, del resto tenuti in debito conto dalla precedente pronuncia del 2012, che tuttavia non confluiscono necessariamente in una  deroga rispetto alla normativa generale; la Corte evidenzia che “la finalità propria della norma speciale non è…produrre effetti deroganti, bensì quella di interagire con la materia di carattere generale” e che anche nel caso della dirigenza locale a termine la disciplina è sì speciale, talora anche derogatoria, ma tale aspetto non può spingersi a impattare con principi di carattere generale ribaditi anche dalla Corte Costituzionale. Viene evidenziato, a tale proposito, l’intervento della Consulta contenuto nella sentenza n. 173/2012 (successiva alla deliberazione n. 12 della sezione Autonomie) a proposito dei limiti recati dall’art. 9 citato, che ribadisce che lo stesso “pone un obiettivo generale di contenimento della spesa” proprio rispetto a quel personale che collabora con le pubbliche amministrazioni con contratti diversi da quelli a tempo indeterminato.

Viene evidenziato un altro punto a favore dell’applicabilità del regime ordinario, corrispondente alla classica regola interpretativa definita nel brocardo “ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit“; l’art. 9 citato, prosegue la Corte, prevede delle deroghe al limite del 50% (per l’ipotesi di amministrazioni in regola con gli altri obblighi di riduzione di cui alla legge 296/2006 art. 1 commi 557 e 562) , che dimostrano che se deroghe sono possibili e previste, parimenti il silenzio del legislatore in ordine ad altre discipline derogatorie non deve ritenersi possibile.

Il pronunciamento restrittivo siffatto certamente pone delle limitazioni ulteriori alle possibilità di assumere dirigenti esterni negli enti locali; questo ulteriore limite, alla vigilia del rinnovo degli organi di governo locali nelle maggiori città italiane, potra’ comportare notevoli effetti sulla diffusa (e criticata) abitudine di privilegiare, da parte delle nuove amministrazioni, il personale esterno.

Quel piccolo esempio di discriminazione dimenticato

L’art. 4 comma 24, lettera a) della legge c.d. Fornero, che oggi sembra preistoria (n. 92 del 2012), aveva previsto una misura di favore per tutti i lavoratori dipendenti, oltre alle agevolazioni economiche per le madri lavoratrici (lettera b), ovvero quello per cui i lavoratori padri hanno il diritto ad un giorno di permesso retribuito di congedo obbligatorio per la nascita del figlio, e quello di fruire di ulteriori due giorni, sempre retribuiti al 100%, in sostituzione dei giorni concessi alla madre.

Con un parere reso ad un ente del 2013 il Dipartimento Funzione Pubblica (che non vi possiamo linkare perché il nuovo sito del Ministero contiene molte fotografie, ma rende estremamente difficoltoso ritrovare pareri e circolari), ritenne non direttamente applicabile la misura ai dipendenti pubblici, riferendosi sia al congedo del lavoratore padre sia alle misure di sostegno economico per la madre lavoratrice (lett. a e b del citato art. 4).

Eppure la legge si riferiva proprio, indistintamente, “al padre lavoratore dipendente”, prevedendo che quelle norme fossero destinate “al fine di sostenere la genitorialita’, promuovendo una cultura di maggiore condivisione dei compiti di cura dei figli all’interno della coppia e per favorire la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro…”.

La norma, per inciso, non escludeva affatto i lavoratori padri dipendenti pubblici, prevedendo interventi di armonizzazione del Ministro per la pubblica amministrazione solo laddove la legge non disponesse espressamente (quindi non in questo caso, ci sembra), rimanendo fermi, per le amministrazioni pubbliche, i principi e i criteri della stessa, sempre e comunque.

Detto parere di risposta ad un Comune, in riferimento al congedo del lavoratore padre, venne immediatamente recepito dalla circolare INPS n. 40/2013.

Ad oggi, per quanto riguarda le misure di sostegno per le lavoratrici madri, un decreto congiunto del 2014 ha esteso la misura anche alle lavoratrici madri dipendenti pubbliche.

Il congedo per i lavoratori padri, poi, è stato esteso sperimentalmente anche al 2016 dalla legge di Stabilità n. 208/2015, art. 1 comma 205.

Non risultano, invece, interventi che riguardino i dipendenti pubblici padri; anzi, la pagina del sito web istituzionale INPS continua a sostenere l’esclusione dal beneficio di questi lavoratori.

In sede di commento, continuiamo a sostenere che un’interpretazione ministeriale (non del ministro, ma di singoli funzionari, come in questo caso), per di più resa ad una amministrazione e neanche recepito in una circolare ministeriale non possa mai arrivare a sconfessare una disposizione di legge inequivoca; occorrerebbe, per avere giustizia di questa discriminazione, che qualche lavoratore padre impugnasse il provvedimento negativo di concessione del beneficio dinanzi ad un organo di giustizia amministrativa per ottenere una pronuncia sul punto.

Nel silenzio più totale, anche delle forze sindacali che nel pubblico impiego sembrano latitare, proporzionalmente e direttamente insieme agli anni senza contratto, questa dimenticanza diventa discriminazione a sfavore delle famiglie con dipendenti pubblici, bambini compresi.

E assurge, suo malgrado, ad illuminante esempio di un certo rovesciamento del sistema delle fonti del diritto così come lo abbiamo studiato.

Chissà se qualche testo universitario, trattando proprio della gerarchia delle fonti del diritto, parlerà mai di quel caso in cui su una disposizione di legge, nel 2013, due funzionari pubblici decisero l’interpretazione escludendo una categoria di lavoratori, senza clamore alcuno.

Pubblicato sui Sinergie di Scuola