Principio onnicomprensività retribuzione dei dipendenti; i confini di un limite.

Il principio dell’onnicomprensività della retribuzione dei pubblici dipendenti costituisce un canone fondamentale considerato, tradizionalmente, corollario del dettato costituzionale recato dall’art. 98 comma 1 Costituzione, per cui: “I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione“.

Come rammentato da costante giurisprudenza, poi (es. la recente pronuncia della Sezione Abruzzo n. 53/2017, esaminata di seguito), altri riferimenti normativi supportano la generale ricomprensione di ogni emolumento nel trattamento fondamentale ed accessorio dei lavoratori pubblici, ovvero:

– l’art. 53 comma 2 D. Lgs. 165/2001:, a norma del quale “Le pubbliche amministrazioni non possono conferire ai dipendenti incarichi, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, che non siano espressamente previsti o disciplinati da legge o altre fonti normative, o che non siano espressamente autorizzati.

– l’art. 45 comma 1 D. Lgs. 165/2001, per cui: “Il trattamento economico fondamentale ed accessorio ((fatto salvo quanto previsto all’articolo 40, commi 3-ter e 3-quater, e all’articolo 47-bis, comma 1,)) e’ definito dai contratti collettivi.”

A ben vedere, la lettura delle disposizioni costantemente assunte quali fondamento del principi di onnicomprensività, non sembra far emergere in maniera cristallina l’inderogabilità dei limiti del divieto, essendo tese, prima facie, a ribadire caratteristiche del rapporto  di lavoro pubblico (esclusività), regole sulle incompatibilità (generale divieto di incarichi ulteriori e comunque non autorizzati), ma non ad escludere esplicitamente la retribuibilità di ogni ulteriore incarico.

Le disposizioni richiamate sono state lungamente assunte, dalla giurisprudenza, proprio come fondanti un’accezione restrittiva delle possibilità, per i pubblici dipendenti, di ottenere incarichi remunerati all’interno della medesima amministrazione; la magistratura contabile è giunta a definire i doveri di ufficio di un dipendente parametro di riferimento dei confini della retribuzione, da valutarsi non solo con riferimento all’ufficio dove lo stesso è incardinato, ma anche in relazione alla qualifica posseduta e alle mansioni della stessa (Corte dei Conti Sicilia n. 180/2012).

L’interpretazione costante in senso rigido del principio, considerata l’apparente genericità del disposto normativo, sembra essere stata agevolata dalle misure di contenimento della spesa pubblica, come noto particolarmente stringenti in tema di spesa per il personale.

L’analisi normativa, oltre alle disposizioni viste, certamente non direttamente deponenti per la restrittività del principio, riporta due norme più immediatamente riconducibili al principio di onnicomprensività, l’una abrogata, peraltro, l’altra riferita alla sola categoria dei dirigenti, ovvero:

– l’art. 31 del D.P.R. 347/1983, che, disciplinando proprio il principio di onnicomprensività per il personale degli enti locali, disponeva “il divieto di corrispondere ai dipendenti, oltre a quanto specificamente previsto dall’accordo, ulteriori indennità, proventi o compensi dovuti a qualsiasi titolo in connessione con i compiti istituzionali attribuiti a ciascun dipendente“; sul punto del rapporto di connessione e della non rilevanza, ai fini dell’eventuale erogazione di compensi ulteriori, della competenza e dell’ufficio di assegnazione, intervenne, a conferma della generalità del principio, anche  il Consiglio di Stato, con sentenza 5449/2014. Tale disposizione, certamente esplicita, è stata espressamente abrogata dal D.L. 5/2012 (convertito nella L: 35/2012), dimostrando l’inequivoca intenzione del legislatore di eliminare dall’ordinamento una norma certamente discriminatoria (perché rivolta esclusivamente ai dipendenti enti locali) e certa sul punto dell’estrema “larghezza” del principio di onnicomprensività;

– l’art. 24 del D. Lgs. 165/2001, che, esclusivamente per il personale dirigente, dispone che “il trattamento economico…remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal presente decreto, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall’amministrazione preso cui prestano servizio o su designazione della stessa…”.

La breve rassegna normativa riportata manifesta quindi una declinazione del principio svolta principalmente su base interpretativa, invece che normativa testuale, perlomeno per il personale non dirigente, per il quale un divieto espresso, inequivoco e generalizzato non pare trovare fondamento testuale.

Del resto, il principio siffatto trova temperamenti, e deroghe normative espresse, addirittura anche per il personale dirigenziale.

Un esempio di deroga generale al principio è costituito dagli “incentivi per funzioni tecniche” disciplinati dall’art. 113 del vigente Codice Appalti (D. Lgs. 50/2016), che prevedono apposite risorse finanziarie, sia pur per funzioni tassativamente elencate (e da sottoporsi ad apposita disciplina regolamentare), comunque non ricomprese nei doveri di ufficio.

Ancora, un altro esempio è quello costituito dei chiarimenti interpretativi pubblicati dal M.I.U.R. il 28 marzo 2017; a proposito di attività connesse ai progetti di alternanza scuola lavoro (legge 107/2015), il Ministero conferma la non ineluttabilità del principio, prevedendo che le attività aggiuntive:

– per i D.S.G.A. (personale non dirigenziale) possano essere retribuite, sia pur ricorrendo determinante caratteristiche e se svolte al di fuori dell’orario di lavoro, prefigurando la scelta del lavoratore tra il pagamento o il recupero orario;

– per i dirigenti, vedano operare la generale portata del principio di onnicomprensività (a prescindere dal caso di specie) che tuttavia, alla luce di quanto previsto dal C.C.N.L. Scuola comparto dirigenti, può essere derogato qualora si tratti di compensi di natura obbligatoria che, in quanto tali, sfuggono alle regole dell’art. 24 sopra visto e consentono la retribuzione per incarichi aggiuntivi anche dei dirigenti.

Alla luce di questa breve ricostruzione, che dimostra che non sussistono preclusioni assolute ed esplicite alla retribuibilità di incarichi aggiuntivi per i dipendenti pubblici, e che tali preclusioni, laddove esplicitate, vigono in particolar modo per i dirigenti e sono suscettibili anch’esse di deroghe ed eccezioni, sembrerebbe il momento di ripensare un divieto che ha trovato generale e indiscriminata applicazione nel comparto del pubblico impiego.

Un possibile cambio di rotta lo indica, come sopra accennato, proprio la Corte dei Conti; con il parere n. 53/2017 della sezione di controllo per l’Abruzzo, la magistratura contabile giunge ad affermare che “Deve ritenersi, in sostanza, che per la generalità dei pubblici dipendenti (che non rivestano qualifica dirigenziale) il principio di onnicomprensività operi in modo più attenuato, atteso che, ai sensi degli articoli 2, comma 3, e 45, comma 1, del d.lgs. 165/2001, permane sempre l’obbligo di definire il complesso della remunerazione (fondamentale e accessoria) agli stessi spettante nella contrattazione collettiva o, in talune ipotesi, in quella individuale. Tuttavia, per i soggetti non dirigenti, tale vincolo concerne solo gli incarichi, espletati nella medesima amministrazione e compresi nel rapporto contrattuale ad essi applicabile, e non tutti quelli per cui il conferimento o la designazione siano operate dalla struttura di riferimento ovvero in ragione della qualifica rivestita all’interno di esse. Per tali ultimi incarichi l’ordinamento non preclude di norma ai dipendenti che non rivestano posizione dirigenziale l’attribuzione di un compenso”.

Sembra opportuno quindi, alla luce di quanto descritto, che le pubbliche amministrazioni abbandonino ogni ipotesi restrittiva in senso assoluto in tema di retribuibilità di incarichi ulteriori ai propri dipendenti, e che, soprattutto, venga operata una netta distinzione tra personale dirigente e non dirigente; nei confronti di quest’ultimo, sarà necessario porre particolare attenzione alla motivazione della eventuale operatività del principio di onnicomprensività, non essendo sufficienti generici riferimento alla onnicomprensività della retribuzione o a rapporti di connessione tra attività ulteriore e qualifica rivestita.

E’ consigliabile, al fine di evitare qualsivoglia forma di contenzioso, dimostrare con scrupolo nelle assegnazioni di incarichi (specie per i personale non dirigente) la ricomprensione degli stessi nel rapporto contrattuale, qualora si reputi operante il canone dell’onnicomprensività, definendo i limiti del rapporto stesso a prescindere dal ruolo o qualifica rivestita.